กสทช. เมื่ออำนาจรัฐเดินต่อ แต่ความชัดเจนเดินไม่ทัน : ใครรับความเสี่ยงระหว่างทาง?

และภารกิจตามกฎหมายก็ไม่สามารถหยุดรอจนกว่าความขัดแย้งจะยุติ ปัญหาจึงไม่ใช่เพียงว่า “ใครมีอำนาจ” แต่อยู่ที่ว่า ระหว่างที่คำตอบเรื่องอำนาจยังไม่ชัด รัฐควรเดินต่อไปไกลเพียงใด และใครจะรับความเสี่ยงจากการตัดสินใจระหว่างทาง

สถานการณ์ของ กสทช. ในเวลานี้ทำให้คำถามดังกล่าวเห็นชัดขึ้น

การประชุมคณะกรรมการไม่สามารถเปิดประชุมได้หลายครั้ง ท่ามกลางข้อโต้แย้งเรื่องสถานะประธาน กสทช. ขณะที่คดีเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการสรรหาเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครอง

ศาลไต่สวนคู่กรณีเพื่อรวบรวมข้อเท็จจริงเมื่อวันที่ 21 กันยายน 2569 และนัดพิจารณาคดีพร้อมฟังคำพิพากษาในวันที่ 25 กันยายน 2569 อีกไม่กี่วันจึงอาจมีความชัดเจนทางกฎหมายเพิ่มขึ้น

แต่สิ่งที่น่าสนใจกว่าคำตอบของคดีเฉพาะหน้า คือสิ่งที่เกิดขึ้น ระหว่างที่ความชัดเจนนั้นยังมาไม่ถึง

เพราะแม้กลไกการตัดสินใจแบบองค์คณะจะติดขัด แต่กลไกของรัฐไม่ได้หยุดทั้งหมด

เมื่อบอร์ดหยุด แต่ระบบยังเดิน

องค์กรกำกับดูแลไม่ได้ขับเคลื่อนด้วยมติคณะกรรมการเพียงอย่างเดียว ภายใต้คณะกรรมการยังมีสำนักงาน เลขาธิการ ผู้บริหาร คณะอนุกรรมการ การมอบอำนาจ ตลอดจนกระบวนการทางปกครองอีกจำนวนมาก

ดังนั้น แม้คณะกรรมการจะประชุมไม่ได้ งานบางประเภทก็ยังสามารถเดินต่อไปตามฐานอำนาจของตน

ตัวอย่างหนึ่งคือ โครงการ USO 3 ซึ่งสำนักงาน กสทช. ประกาศผู้ชนะการประกวดราคาบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง 5 กลุ่มพื้นที่ในเดือนกันยายน รวมวงเงินกว่า 5.4 พันล้านบาท

การยกกรณีนี้ขึ้นมาไม่ได้หมายความว่า การดำเนินการดังกล่าวชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเรื่องนั้นต้องพิจารณาฐานอำนาจ การมอบอำนาจ และขั้นตอนของแต่ละการดำเนินการเป็นกรณีไป

แต่สิ่งที่น่าสนใจคือ ในช่วงเวลาเดียวกัน กลไกการตัดสินใจแบบองค์คณะติดขัด ขณะที่กลไกทางปกครองบางส่วนยังเดินต่อ

ปรากฏการณ์เช่นนี้ไม่ได้ผิดปกติเสมอไป ในทางตรงกันข้าม ระบบราชการจำเป็นต้องถูกออกแบบให้ภารกิจประจำสามารถเดินต่อได้ 

แม้ผู้บริหารเปลี่ยนตำแหน่ง คณะกรรมการเปลี่ยนชุด หรือเกิดข้อพิพาทในระดับนโยบาย นี่คือหลักความต่อเนื่องของรัฐ แต่ความต่อเนื่องมีอีกด้านหนึ่งเสมอ

เพราะยิ่งกลไกทางปกครองเดินไปไกลเท่าใด ในขณะที่โครงสร้างอำนาจระดับบนยังถูกโต้แย้ง คำถามเรื่อง ความแน่นอนของการตัดสินใจ ก็ยิ่งมีน้ำหนักมากขึ้น

ความเสี่ยงไม่ได้เริ่มในวันที่ศาลตัดสิน

เราอาจเรียกสถานการณ์เช่นนี้ว่า Disputed Authority Risk หรือความเสี่ยงจากการใช้อำนาจในช่วงที่ฐานหรือสถานะของอำนาจยังเป็นข้อพิพาท

ความเสี่ยงนี้ไม่ได้หมายความว่า การตัดสินใจทุกเรื่องในช่วงดังกล่าวจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย หลายเรื่องอาจมีฐานอำนาจรองรับโดยสมบูรณ์ แต่ความเสี่ยงไม่ได้เริ่มขึ้นในวันที่ศาลมีคำพิพากษา มันเริ่มตั้งแต่วันที่บุคคลภายนอกต้องตัดสินใจว่า จะเชื่อมั่นต่ออำนาจที่กำลังถูกใช้มากเพียงใด

คู่สัญญาของรัฐต้องตัดสินใจว่าจะลงนามหรือเดินหน้าลงทุนหรือไม่ ผู้ประกอบการต้องประเมินว่าคำอนุญาตหรือคำสั่งที่ได้รับจะมีความมั่นคงเพียงใด

สถาบันการเงินอาจต้องประเมินความเสี่ยงของโครงการที่มีรัฐเป็นคู่สัญญา ส่วนเจ้าหน้าที่เองก็ต้องตัดสินใจว่า การลงนามหรือดำเนินการในวันนี้มีฐานอำนาจเพียงพอหรือไม่

จึงอาจเกิดสถานการณ์ที่น่าสนใจขึ้นได้ว่า การกระทำหนึ่งอาจมีฐานกฎหมายให้เดินต่อ แต่ผู้เกี่ยวข้องกลับยังรู้สึกไม่แน่นอนว่าจะเดินต่อได้อย่างมั่นใจเพียงใด 

นี่คือช่องว่างระหว่าง ความต่อเนื่องทางกฎหมาย กับ ความเชื่อมั่นต่อสถาบัน และสำหรับองค์กรกำกับดูแล ช่องว่างดังกล่าวมีต้นทุน

ยิ่งผูกพันมาก ยิ่งต้องชัด

ไม่ใช่การตัดสินใจทุกเรื่องจะมีความเสี่ยงเท่ากัน การออกหนังสือธุรการทั่วไปย่อมแตกต่างจากการอนุมัติโครงการมูลค่าหลายพันล้านบาท

การดำเนินงานที่สามารถแก้ไขย้อนหลังได้ ย่อมแตกต่างจากการสร้างสัญญาที่ผูกพันรัฐเป็นเวลาหลายปี และการตัดสินใจภายในองค์กร ย่อมแตกต่างจากการสร้างสิทธิหรือหน้าที่ให้แก่บุคคลภายนอก

ดังนั้น ในช่วงที่ฐานอำนาจยังมีข้อโต้แย้ง คำถามของรัฐไม่ควรมีเพียงว่า “ทำได้หรือไม่” แต่อาจต้องถามเพิ่มอย่างน้อยสามเรื่อง

จำเป็นต้องทำตอนนี้หรือไม่ หากไม่ตัดสินใจทันที จะเกิดความเสียหายต่อประชาชนหรือภารกิจของรัฐเพียงใด

ย้อนกลับได้หรือไม่ หากข้อเท็จจริงหรือคำวินิจฉัยทางกฎหมายเปลี่ยนในภายหลัง การตัดสินใจนั้นสามารถแก้ไขได้มากน้อยเพียงใด

ผูกพันไปอีกนานเพียงใด การตัดสินใจวันนี้กำลังสร้างสิทธิ สัญญา ภาระทางการเงิน หรือผลทางเศรษฐกิจที่ผูกพันรัฐในอนาคตหรือไม่

หากเรื่องหนึ่งจำเป็นเร่งด่วน การไม่ตัดสินใจอาจสร้างความเสียหายมากกว่าการเดินหน้า แต่หากเรื่องนั้นไม่เร่งด่วน ย้อนกลับยาก และสร้างภาระผูกพันระยะยาว การตรวจสอบฐานอำนาจให้ชัดเจนก่อนตัดสินใจก็ยิ่งมีความสำคัญ

นี่ไม่ใช่การทำให้รัฐหยุดทำงาน แต่คือ การบริหารความเสี่ยงของรัฐในช่วงที่อำนาจยังมีข้อโต้แย้ง กฎหมายอาจตอบว่า “ทำได้” แต่ธรรมาภิบาลต้องตอบมากกว่านั้น

ปัญหาอีกประการคือ ระบบราชการมักเริ่มต้นจากการถามว่า มีกฎหมาย ระเบียบ หรือคำสั่งใดให้อำนาจไว้หรือไม่

คำถามนั้นจำเป็น แต่ในสถานการณ์ที่ฐานอำนาจระดับบนกำลังถูกโต้แย้ง อาจยังไม่เพียงพอ

เพราะการบริหารรัฐไม่ได้ต้องการเพียง “ฐานอำนาจที่ถูกต้องตามกฎหมาย” แต่ยังต้องทำให้ ผู้ที่เกี่ยวข้องเชื่อมั่นว่าการใช้อำนาจนั้นจะยังยืนอยู่ได้ เมื่อข้อพิพาทสิ้นสุดลง

รัฐจึงอาจต้องทำมากกว่าการยืนยันว่า “มีอำนาจ” เช่น ทำให้ฐานการมอบอำนาจตรวจสอบได้ เปิดเผยเหตุผลของการตัดสินใจให้ชัดเจน แยกเรื่องเร่งด่วนออกจากเรื่องที่สามารถรอได้ และเพิ่มกลไกตรวจสอบสำหรับการตัดสินใจที่มีผลผูกพันสูง

ยิ่งสถานะของอำนาจมีข้อโต้แย้งมากเท่าใด ความโปร่งใสของการใช้อำนาจก็ควรเพิ่มขึ้นตามไปด้วย เพราะสิ่งที่รัฐต้องรักษาในช่วงเช่นนี้ไม่ได้มีเพียง ความต่อเนื่องของงาน

แต่รวมถึง ความเชื่อมั่นว่าการตัดสินใจที่เกิดขึ้นระหว่างทางจะยังยืนอยู่ได้ เมื่อข้อพิพาทสิ้นสุดลง

ไม่ใช่ปัญหาขององค์กรเดียว

ลองเปลี่ยนชื่อ กสทช. ออกจากเรื่องนี้

หากวันหนึ่งคณะกรรมการขององค์กรกำกับดูแลด้านพลังงาน การเงิน การแข่งขันทางการค้า ข้อมูลส่วนบุคคล หรือองค์กรรัฐอื่น เกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับสถานะของผู้ดำรงตำแหน่ง คำถามแบบเดียวกันย่อมเกิดขึ้น

งานใดควรเดินต่อ เรื่องใดควรรอ อำนาจที่ได้รับมอบหมายยังเดินไปได้ไกลเพียงใด และการตัดสินใจที่มีผลผูกพันสูงควรมีหลักประกันเพิ่มเติมหรือไม่

ปัญหานี้จึงไม่ใช่เพียงเรื่องว่า ใครจะนั่งเก้าอี้ใด แต่เป็นเรื่องของ ความต่อเนื่องของสถาบันรัฐ

ระบบที่ดีไม่ควรหยุดทำงานเพราะสถานะของบุคคลหนึ่งยังมีข้อพิพาท ในขณะเดียวกัน ก็ไม่ควรปล่อยให้อำนาจเดินต่อโดยไม่มีระบบบริหารความเสี่ยงรองรับ

ก่อนความชัดเจนจะมาถึง

กสทช. ยังมีแผนประชุมอีกครั้งในวันที่ 23 กันยายน 2569 ก่อนที่ศาลปกครองกลางจะพิจารณาและอ่านคำพิพากษาในวันที่ 25 กันยายน 2569

การประชุมจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ และคำพิพากษาจะออกมาในทิศทางใด เป็นเรื่องที่ไม่ควรคาดเดา แต่ไม่ว่าคำตอบจะเป็นอย่างไร ปัญหาที่ปรากฏขึ้นในช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมาได้ทิ้งคำถามสำคัญไว้แล้วว่า

รัฐไทยมีระบบรองรับช่วงเวลาที่ “อำนาจยังต้องเดิน แต่ความชัดเจนยังมาไม่ถึง” ดีเพียงใด

อาจถึงเวลาที่องค์กรซึ่งใช้อำนาจแบบคณะกรรมการต้องมีหลักรองรับที่ชัดขึ้นว่า 

เมื่อสถานะของผู้ดำรงตำแหน่งเกิดข้อพิพาท

อะไรควรเดิน
อะไรควรรอ
และใครควรรับผิดชอบต่อความเสี่ยงของการตัดสินใจระหว่างทาง

เพราะ ความต่อเนื่องของรัฐไม่ได้หมายถึงการเดินหน้าทุกเรื่อง

 

เช่นเดียวกับที่ความระมัดระวังไม่ได้หมายถึงการหยุดทุกอย่าง หัวใจอยู่ที่การออกแบบระบบให้รู้ว่า เรื่องใดควรเดิน เรื่องใดควรรอ และใครต้องรับความเสี่ยงเมื่อความชัดเจนเดินตามอำนาจไม่ทัน

คำตอบของศาลอาจทำให้ข้อพิพาทเรื่องสถานะบุคคลชัดเจนขึ้น แต่คำถามเรื่องการออกแบบสถาบันจะยังคงอยู่ เพราะบุคคลและตำแหน่งย่อมเปลี่ยนแปลงได้

ขณะที่ระบบซึ่งใช้อำนาจแทนประชาชน ควรถูกออกแบบให้เดินต่อได้แม้ในวันที่ผู้ใช้อำนาจยังเป็นข้อพิพาท

หมายเหตุ: บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ปัญหาเชิงสถาบันเกี่ยวกับความต่อเนื่องในการใช้อำนาจของรัฐในช่วงที่สถานะหรือฐานอำนาจยังเป็นข้อพิพาท มิได้มุ่งวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของการดำเนินการหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ คำว่า Disputed Authority Risk ใช้ในบทความนี้เป็นกรอบอธิบายความเสี่ยงเชิงสถาบัน มิได้หมายถึงหลักกฎหมายหรือศัพท์กฎหมายที่มีนิยามตายตัว

ข้อมูลในบทความอ้างอิงสถานการณ์ที่ปรากฏต่อสาธารณะถึงวันที่ 21 กันยายน 2569

เอกสารและข้อมูลประกอบ

• สำนักงาน กสทช. (2569). กำหนดการประชุมคณะกรรมการ กสทช. เดือนกันยายน 2569.
• ศาลปกครอง. คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 952/2569 และข้อมูลการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีเกี่ยวกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการสรรหา กสทช.
• สำนักข่าวอิศรา. (16 กันยายน 2569). รายงานการประชุมคณะกรรมการ กสทช. ซึ่งไม่สามารถเปิดประชุมได้เนื่องจากองค์ประชุมไม่ครบ.
• สำนักข่าวอิศรา. (กันยายน 2569). รายงานเกี่ยวกับการประกาศผู้ชนะและข้อสงสัยเรื่องฐานอำนาจในการดำเนินโครงการ USO 3 วงเงินกว่า 5.4 พันล้านบาท.
• กรุงเทพธุรกิจ. (21 กันยายน 2569). รายงานการไต่สวนคดีเกี่ยวกับสถานะประธาน กสทช. และกำหนดการพิจารณาและฟังคำพิพากษาวันที่ 25 กันยายน 2569.