รัฐควรผ่า"ทางตัน"งบประมาณแผ่นดินอย่างไร

งบลงทุนต้องใช้เงินกู้และรัฐก็กู้จนติดเพดานหนี้ ไม่มีพื้นที่การคลังเหลืออยู่ที่จะใช้ปีนี้กรณีฉุกเฉิน

เรื่องนี้น่าห่วงและถ้าไม่แก้ไข งบปีต่อๆไปก็จะเป็นแบบนี้ คือหมดสภาพขยับอะไรไม่ได้ ดังนั้น สิ่งที่รัฐต้องทําคือรื้อใหญ่การทำงบประมาณแผ่นดิน ลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นและทำให้การใช้เงินงบประมาณตอบโจทย์ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ไม่งั้นประเทศไทยไม่ไปไหน นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

คําถามในใจหลายคนคือทําไมงบปี 70 ตึงมือ อันนี้เห็นได้จากรายจ่ายงบปี 70 ที่เพิ่มจากงบปีก่อนหน้าน้อยมากเพียงร้อยละ 0.2 หรือ 7 พันล้านบาท และที่น้อยก็เพราะเพิ่มได้เพียงแค่นี้ จากที่ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ กําหนดให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายและร้อยละ 80 ของงบชําระต้นเงินกู้

ดังนั้น ถ้ารัฐบาลต้องการใช้จ่ายเพิ่ม เช่น ลงทุนเพิ่ม แม้พร้อมที่จะปรับขึ้นเพดานหนี้ ก็จะใช้เงินกู้ได้เพียงร้อยละ 20 ของเงินรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น ที่เหลือต้องมาจากการขึ้นภาษีหรือลดรายจ่าย เช่น ลดรายจ่ายประจําที่มีสัดส่วนมากถึงร้อยละ 75 ของงบประมาณแผ่นดิน

แต่การขึ้นภาษีและลดรายจ่ายเป็นเรื่องนักการเมืองไทยไม่ทํา ทำให้การคลังของประเทศจึงอยู่ในสภาพหลังพิงฝา เดินหน้าไม่ได้ และถ้าไม่แก้ไข งบประมาณปีหน้าก็จะเป็นแบบนี้ ทำให้นโยบายการคลังและงบประมาณแผ่นดินไม่สามารถเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนประเทศ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน

สาเหตุสำคัญที่งบประมาณ "ตึงมือ" มาจากรายจ่ายประจําที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เช่น เงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการ งบชําระดอกเบี้ย เงินอุดหนุน เงินช่วยเหลือ และรายจ่ายผูกผัน ทั้งหมดเป็นผลจากการตัดสินใจในอดีตของรัฐบาลหลายชุดที่สะสมกันสร้างภาระจนปัจจุบันกลายเป็นรายจ่ายใหญ่สุดในงบประมาณแผ่นดิน กินพื้นที่งบลงทุนและพื้นที่นโยบายการคลังอย่างที่เกิดขึ้น

เรื่องนี้ รายงานจากธนาคารโลกชี้ว่าภาครัฐไทยที่มีจํานวนข้าราชการมาก (ประมาณสามล้านคน) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากระบบราชการมีหน่วยงานจํานวนมากที่มีอํานาจหน้าที่ซํ้าซ้อนกัน ทํางานซํ้ากัน จึงเพิ่มต้นทุนให้กับการแก้ปัญหาและลดประสิทธิภาพและความรับผิดชอบในการทําหน้าที่

ตัวอย่างที่ผมนึกได้ก็เช่น งานต่อต้านการทุจริต ที่เรามีทั้ง ป.ป.ช. และ ป.ป.ท. หรืองานภาคเกษตรและแหล่งน้ำ เรามี 64 หน่วยงานที่ดูแลเรื่องนี้

เมื่อมีหลายหน่วยงานดูแลเรื่องเดียวกัน ก็จะมีปัญหาการประสานงาน ความรับผิดชอบไม่ชัดเจน และการใช้ทรัพยากรที่ไม่มีประสิทธิภาพ ธนาคารโลกจึงเสนอให้ปฏิรูประบบราชการ ไม่เฉพาะลดจํานวนข้าราชการเพื่อลดรายจ่าย แต่ต้องปรับโครงสร้างทั้งระบบ ซึ่งผมเห็นด้วย

ซึ่งจะทําให้งบประมาณแผ่นดินเปลี่ยนไปด้วย จากงบที่ติดอยู่กับภาระต่างๆที่เป็นผลจากการตัดสินใจในอดีต เช่น งบปี 70 มาเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนเศรษฐกิจอย่างที่ควรเป็น

คําถามคือ เราจะเริ่มต้นเรื่องนี้อย่างไรที่จะแก้ปัญหางบประมาณแผ่นดินจากจุดปัจจุบัน ในความเห็นของผม การคลังเราขณะนี้ไม่ได้ขาดเงิน หรือไม่มีเงิน เศรษฐกิจเรามีช่องทางมากมายที่จะเพิ่มรายได้ เช่นจากภาษี อาทิ ขึ้นอัตราภาษี ขยายฐานภาษี หรือนําภาษีใหม่มาใช้ เช่น ภาษีทรัพย์สิน เป็นอํานาจที่รัฐทําได้ตามกฏหมายแต่รัฐเลือกที่จะไม่ทํา

นอกจากนี้ ประเทศเราก็สามารถกู้เพิ่มได้โดยไม่ทําลายความเชื่อมั่นของนักลงทุน ถ้าเรามีโครงการลงทุนที่ดีที่จะสร้างความเข้มแข็งและรายได้ให้กับประเทศในระยะยาว เช่น การศึกษา ดิจิตอล ปฏิรูปภาคเกษตรและระบบน้ำ ปฏิรูประบบราชการ และสร้างความสามารถ หรือ capability ให้กับคนในประเทศ

นี่คือ สิ่งที่เราควรทําแต่ไม่ทํา ไม่ปฏิรูป ดังนั้น สิ่งที่การคลังของเราขาดจึงไม่ใช่เงิน แต่เป็นยุทธศาสตร์การใช้เงินที่เราไม่มี ที่จะทําให้งบประมาณแผ่นดินเป็นเครื่องมือขับเคลื่อนและพัฒนาประเทศอย่างแท้จริง

ในความเห็นผม การเดินทางจากจุดปัจจุบันที่งบประมาณหลังพิงฝา ไปสู่งบประมาณที่ขับเคลื่อนประเทศ สิ่งที่รัฐต้องทําเรียงลำดับตามความสําคัญเร่งด่วนมีสามเรื่อง

1. เรียกคืนพื้นที่การคลังโดยตรวจสอบและทบทวนรายจ่ายประจําทั้งหมด ทั้ง 75 เปอร์เซนต์ของรายจ่ายงบประมาณ ทบทวนทุกรายการรายจ่ายประจำว่ายังจําเป็นหรือไม่ในสถานะการณ์ปัจจุบัน ถ้าไม่จําเป็นตัดทิ้ง ถ้ายังจําเป็น พิจารณาว่าเศรษฐกิจได้อะไรในแง่มูลค่าเพิ่มจากรายจ่ายที่ตั้งงบไว้ ถ้าไม่มีคําตอบที่ดี ตัดทิ้ง

กรณีเงินอุดหนุนและเงินช่วยเหลือประชาชนโดยหน่วยราชการ ตรวจสอบว่าเงินเหล่านี้ถึงมือประชาชนที่เป็นกลุ่มเป้าหมายอย่างเต็มที่หรือไม่ ถ้าไม่หรือรั่วไหลตัดทิ้งเพราะชัดว่าอาจตั้งงบไว้หาประโยชน์ แต่ถ้าควรมีอยู่ นำงบช่วยเหลือเหล่านี้ เช่น งบช่วยผู้ประสพภัยพิบัติ ช่วยผู้สูงวัย ที่กระจัดกระจายอยู่ในหน่วยงานต่างๆมารวมกันและวางระบบใหม่ให้หน่วยงานเดียวเป็นผู้ดูแลเพื่อลดความซํ้าซ้อน

เป้าของการทบทวน คือ ลดรายจ่ายผูกผัน ตัดโครงการที่เก่าซ้ำซ้อน และวางเงื่อนเวลายุติรายจ่ายที่มีมาต่อเนื่อง ส่วนงบชำระดอกเบี้ยวางเกณฑ์ให้หน่วยงานผู้กู้ปรับการกู้คือ refinance ถ้าอัตราดอกเบี้ยที่กู้สูงกว่าปัจจุบันเพื่อลดดอกเบี้ย สำหรับ เงินเดือนและสวัสดิการข้าราชการ ควรปรับโครงสร้างองค์กรและระบบงานเพื่อลดตำแหน่งงาน ตามด้วยใช้เออรี่รีไทร์เป็นเครื่องมือลดคน

รายจ่ายประจํานี้ ถ้าทบทวนกันจริงจัง อาจลดรายจ่ายประจําได้ถึง 20 เปอร์เซ็นต์ จากร้อยละ 75 ของรายจ่ายงบประมาณ เหลือร้อยละ 55 ซึ่งจะเท่ากับสัดส่วนรายจ่ายประจําในงบประมาณแผ่นดินในช่วงก่อนปี 2540 ที่ระบบราชการไม่โตขนาดนี้และรายจ่ายด้านอุดหนุนและสังคมสูงวัยมีไม่มาก

2. นําก้อนเงินที่ได้จากการลดรายจ่ายประจํามาลงทุนเสริมสร้างความสามารถของประเทศเพื่อสนับสนุนการสร้างรายได้และการเติบโตของเศรษฐกิจในอนาคต เช่น ความสามารถด้านเอไอ ปฏิรูประบบการศึกษา ระบบนํ้าและเกษตรอัจฉะริยะ สาธารณสุขมวลชน รัฐบาลดิจิตอล โลจิสติก และปฏิรูประเบียบและกฎหมาย

นี่คือ โอกาสที่จะดึงเงินงบประมาณออกจากการใช้จ่ายที่ให้ประโยชน์หรือผลิตภาพตํ่าไปสู่การลงทุนที่จะสร้างผลตอบแทนที่สูงให้กับประเทศในระยะยาว

3. เปลี่ยนบริบทการทำงบประมาณแผ่นดินจากปัจจุบันที่เน้นเพิ่มรายจ่ายตามโปรแกรมงานที่แต่ละกระทรวงเสนอทั้งต่อของเก่าหรือเพิ่มของใหม่ คือ Line item budgeting มาเป็นการทํางบประมาณเพื่อบรรลุเป้าหมายขับเคลื่อนประเทศ คือ Mission-based

ที่รัฐระบุเป้าหมาย คือ Mission ที่ต้องการแก้หรือทําให้สำเร็จ เช่น ผลิตภาพการผลิต สังคมสูงวัย ระบบนํ้าและภาคเกษตร รัฐบาลดิจิตอล โดยในแต่ละเรื่องดึงทรัพยากรจากหลายกระทรวงมาร่วมกันทำงานให้เกิดผล ติดตามและประเมินโดยดัชนี KPI และสนับสนุนโดยงบประมาณที่แต่ละกระทรวงได้รับตามบทบาทหน้าที่ใน mission