แกะปมแก้กฎหมายธปท.เอื้อปลด ‘ผู้ว่าการ’กับโจทย์ใหญ่ที่ต้องรักษา‘อิสระแบงก์ชาติ’

เสียงสะท้อนหลังจาก ดร.สมชัย สัจจพงษ์ ประธานคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.)แสดงความผิดหวังต่อความล่าช้าในการผลักดันแก้ไขกฎหมายธปท. ทำให้ประเด็นนี้กลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้ง

โดยเฉพาะคำถามว่า เหตุใดการศึกษาปรับปรุงกฎหมายที่มีการหยิบยกขึ้นหารือในระดับบอร์ด จึงยังไม่เดินหน้าไปสู่การแก้ไขจริง

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาเรื่องนี้ให้ครบทุกด้าน จำเป็นต้องแยกให้ออกจากกันระหว่าง การศึกษาว่ากฎหมายควรปรับปรุงหรือไม่ กับ การกำหนดให้บอร์ดมีอำนาจประเมินเพิ่มขึ้น ซึ่งอาจไปถึงอำนาจในการปลดผู้ว่าการธปท.ซึ่งมีนัยต่อโครงสร้างการกำกับดูแลและความเป็นอิสระของธนาคารกลางแตกต่างกันอย่างมาก

ประเด็นสำคัญไม่ใช่เพียงว่าธปท. ล่าช้าในการแก้กฎหมายหรือไม่ แต่ต้องพิจารณาด้วยว่า ข้อเสนอที่ต้องการให้แก้ไขนั้นมีเป้าหมายอย่างไร และหากเพิ่มอำนาจให้บอร์ดเข้าไปประเมินผลงานหรือปลดผู้ว่าการได้ จะส่งผลต่อความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายการเงินและความเชื่อมั่นต่อระบบเศรษฐกิจการเงินไทยอย่างไร

• แกะปมกฎหมาย ธปท. อีกด้าน ไม่ใช่แค่ความล้มเหลวในการผลักดัน

ข้อเท็จจริงอีกด้านที่ควรนำมาประกอบการพิจารณา คือประเด็นการแก้ไขกฎหมาย ธปท.เคยถูกหยิบยกขึ้นหารือในที่ประชุมบอร์ดธปท. ภายใต้การเป็นประธานของดร.สมชัย จริง และมีการให้ตั้งคณะทำงานขึ้นมาศึกษาว่ามีความจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายหรือไม่ แต่ผลการศึกษาที่รายงานกลับมายังบอร์ดมีข้อสรุปว่า กฎหมายที่ใช้อยู่ยังสอดคล้องกับบริบทในปัจจุบัน จึงไม่มีความจำเป็นต้องแก้ไข

ข้อเท็จจริงนี้ทำให้ภาพของความล่าช้าในการแก้กฎหมายมีอีกมิติหนึ่ง เพราะการไม่เดินหน้าแก้ไขอาจไม่ได้เกิดจากการเพิกเฉยหรือไม่ยอมรับข้อเสนอของบอร์ดเพียงอย่างเดียว

แต่อาจเป็นผลจากการพิจารณาแล้วว่า การแก้ไขกฎหมายไม่ได้มีความจำเป็นเพียงพอเมื่อเทียบกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายปัจจุบันกำหนดไว้

ดังนั้นการตั้งคำถามว่า ธปท.ล้มเหลวในการผลักดันแก้กฎหมายหรือไม่ จึงควรพิจารณาควบคู่กับคำถามว่า ผลการศึกษาของคณะทำงานมีเหตุผลรองรับอย่างไร และข้อเสนอที่ต้องการให้แก้ไขนั้นเป็นการปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัยขึ้นจริง หรือเป็นการเปลี่ยนสมดุลอำนาจภายในองค์กร โดยเฉพาะอำนาจของบอร์ดที่มีต่อผู้ว่าการ ธปท.

• โจทย์แก้กฎหมาย กับอำนาจประเมินและปลดผู้ว่าการ

หากย้อนกลับไปดูวัตถุประสงค์ของการผลักดันแก้ไขกฎหมายธปท. ประเด็นที่ถูกพูดถึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการปรับปรุงถ้อยคำหรือทำให้กฎหมายทันสมัยขึ้นเท่านั้น

แต่ยังมีประเด็นสำคัญเกี่ยวกับการเพิ่มบทบาทของคณะกรรมการธปท. ประธานกรรมการและกรรมการในการประเมินผลงานผู้ว่าการ รวมถึงการกำหนดอำนาจให้สามารถปลดผู้ว่าการได้ หากผลการปฏิบัติงานไม่เป็นไปตามเป้าหมาย หรือมีความบกพร่องร้ายแรงจนส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานและเสถียรภาพของระบบการเงิน

ประเด็นนี้มีนัยสำคัญ เพราะการประเมินผู้ว่าการ ธปท. ไม่ใช่เรื่องเดียวกับการประเมินผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจหรือธนาคารรัฐ แม้ทั้งสองตำแหน่งจะเป็นผู้บริหารองค์กรขนาดใหญ่ที่ต้องรับผิดชอบต่อผลการดำเนินงาน

แต่บทบาทของผู้ว่าการธนาคารกลางมีความแตกต่างออกไป โดยเฉพาะการรักษาความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายการเงินและการกำกับดูแลระบบสถาบันการเงิน

หากนำมาตรฐานการประเมินผู้บริหารรัฐวิสาหกิจมาใช้โดยตรง โดยกำหนดเป้าหมายเชิงผลงานและให้อำนาจบอร์ดปลดผู้ว่าการได้ง่ายขึ้น ก็อาจเกิดคำถามว่า การประเมินนั้นจะครอบคลุมเฉพาะประสิทธิภาพการบริหารองค์กร หรือจะล่วงเข้าไปถึงการตัดสินใจเชิงนโยบายที่ผู้ว่าการจำเป็นต้องมีอิสระในการดำเนินการด้วย

เพราะในหลายสถานการณ์ การตัดสินใจของธนาคารกลางอาจไม่สอดคล้องกับความต้องการของรัฐบาลหรือภาคธุรกิจในระยะสั้น

เช่น การกำหนดอัตราดอกเบี้ย การดูแลเสถียรภาพค่าเงิน หรือการใช้มาตรการกำกับดูแลสถาบันการเงิน ซึ่งบางครั้งอาจต้องตัดสินใจบนพื้นฐานของเสถียรภาพระยะยาว แม้จะไม่เป็นที่พอใจของผู้มีส่วนได้เสียบางกลุ่มก็ตาม

หัวใจจึงอยู่ที่การแยก “ความรับผิดชอบต่อผลงาน” ออกจาก “การแทรกแซงการตัดสินใจเชิงนโยบาย” บอร์ดควรมีบทบาทตรวจสอบและประเมินการบริหารงานของ ธปท. ได้ แต่กลไกดังกล่าวต้องไม่กลายเป็นช่องทางให้แรงกดดันทางการเมืองเข้ามากำหนดทิศทางการทำงานของธนาคารกลาง

อีกทั้งต้องพิจารณาด้วยว่ากฎหมายปัจจุบันไม่ได้ปล่อยให้ผู้ว่าการอยู่เหนือการตรวจสอบเพราะตัวบท พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดให้คณะกรรมการ ธปท.มีอำนาจประเมินผลการดำเนินงานของ ธปท. อยู่แล้ว รวมถึงประเมินผลการปฏิบัติงานโดยทั่วไปของผู้ว่าการอยู่แล้ว ตามมาตรา 25

ขณะที่มาตรา 28/15 ก็กำหนดช่องทางการให้ผู้ว่าการพ้นจากตำแหน่งไว้ โดยกรณีบกพร่องในหน้าที่อย่างร้ายแรงหรือหย่อนความสามารถ สามารถให้คณะรัฐมนตรีมีมติให้ออกได้ โดยมีคำแนะนำของรัฐมนตรี หรือการเสนอของรัฐมนตรี

กล่าวอีกนัยหนึ่ง กฎหมายปัจจุบันมีทั้งกลไกประเมินผลงานและช่องทางให้ผู้ว่าการพ้นจากตำแหน่งอยู่แล้ว ประเด็นที่ต้องพิจารณาจึงไม่ใช่การมีหรือไม่มีอำนาจตรวจสอบ แต่เป็นการจะปรับเปลี่ยนระดับอำนาจและกระบวนการตัดสินใจให้บอร์ดมีบทบาทมากขึ้นเพียงใด และจะออกแบบอย่างไรไม่ให้กระทบต่อความเป็นอิสระของธนาคารกลาง

• บทเรียนจากอดีต เมื่อการเมืองเข้ามากระทบเก้าอี้ผู้ว่าการ

เหตุผลสำคัญที่ทำให้การเพิ่มอำนาจในการประเมินและปลดผู้ว่าการต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ คือประวัติศาสตร์ของธปท.ที่เคยเผชิญแรงกดดันจากฝ่ายการเมือง และมีการเปลี่ยนตัวผู้ว่าการจากความขัดแย้งด้านนโยบายมาแล้ว

กรณีที่เห็นได้ชัดคือการพ้นจากตำแหน่งของ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล ผู้ว่าการ ธปท.ในเดือนพฤษภาคม 2544 โดยที่ประชุมคณะรัฐมนตรีวันที่ 29 พฤษภาคม 2544 มีมติให้ ม.ร.ว.จัตุมงคลพ้นจากตำแหน่ง และแต่งตั้ง ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล เข้าดำรงตำแหน่งแทน

เหตุการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นท่ามกลางความขัดแย้งระหว่าง ธปท.กับรัฐบาลในหลายประเด็น ทั้งแนวทางการดูแลค่าเงินบาท การกำกับดูแลสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ และทิศทางอัตราดอกเบี้ย

โดยมีความแตกต่างระหว่างแนวทางของ ธปท. ที่ต้องการรักษาความเข้มงวดในการกำกับดูแล กับความต้องการของรัฐบาลที่ต้องการให้ผ่อนคลายมากขึ้น

กรณีนี้จึงเป็นบทเรียนสำคัญว่า หากกลไกการแต่งตั้งและถอดถอนผู้ว่าการเปิดช่องให้แรงกดดันจากฝ่ายการเมืองเข้ามามีอิทธิพลต่อการตัดสินใจได้มากเกินไป ความเป็นอิสระของธนาคารกลางก็อาจถูกตั้งคำถาม และส่งผลต่อความเชื่อมั่นที่มีต่อการดำเนินนโยบายการเงิน

ซึ่งในอดีต จากความขัดแย้งระหว่าง ธปท.กับกระทรวงการคลังในช่วงเวลาดังกล่าว ยังสะท้อนให้เห็นว่า ความขัดแย้งเรื่องความเป็นอิสระของ ธปท. เป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่ทำให้การผลักดันกฎหมายด้านการเงินหลายฉบับในเวลานั้นไม่สามารถผ่านกระบวนการทางกฎหมายได้ และการปรับปรุงกฎหมาย ธปท. ต้องใช้เวลาต่อเนื่องจนเกิด พ.ร.บ.ฉบับใหม่ในปี 2551

จุดเปลี่ยนสำคัญของการแก้กฎหมายในปี 2551 คือการวางหลักประกันเรื่องความเป็นอิสระของผู้ว่าการไว้ในกฎหมาย โดยมาตรา 24/16 ระบุว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ ผู้ว่าการมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการกิจการของ ธปท.

จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมการเพิ่มอำนาจให้บอร์ดในการประเมินหรือปลดผู้ว่าการจึงไม่ใช่เพียงเรื่องการบริหารทรัพยากรบุคคล แต่เกี่ยวข้องโดยตรงกับหลักการที่กฎหมาย ธปท. พยายามวางไว้เพื่อป้องกันไม่ให้การดำเนินงานของธนาคารกลางถูกแทรกแซงจากแรงกดดันภายนอก

• ประเมินผู้ว่าการ ต้องดูทั้งผลงานและข้อจำกัดของภารกิจธนาคารกลาง

อีกด้านหนึ่งการประเมินผลงานผู้ว่าการ ธปท.ควรพิจารณาจากบริบทของภารกิจที่ธนาคารกลางต้องรับผิดชอบ ไม่ใช่ใช้ตัวชี้วัดผลประกอบการหรือเป้าหมายเชิงธุรกิจแบบเดียวกับองค์กรรัฐวิสาหกิจ

เพราะ ธปท.มีพันธกิจหลักในการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน เสถียรภาพระบบสถาบันการเงิน และระบบการชำระเงิน โดยต้องคำนึงถึงการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลด้วย ตามมาตรา 7 ของ พ.ร.บ. ธปท.

ภายใต้ภารกิจดังกล่าว ผู้ว่าการ ธปท. จึงต้องรักษาสมดุลระหว่างการดูแลเสถียรภาพในระยะยาวกับการเข้าไปแก้ปัญหาเศรษฐกิจที่กำลังเกิดขึ้นจริง โดยเฉพาะในช่วงที่เศรษฐกิจไทยเผชิญปัญหาเชิงโครงสร้าง ทั้งการเติบโตต่ำ หนี้ครัวเรือนสูง ความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจเอสเอ็มอี และข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน

สำหรับการทำงานของนายวิทัย รัตนากร ผู้ว่าการ ธปท. คนปัจจุบัน จึงต้องมองให้ครบทั้งภารกิจดั้งเดิมของธนาคารกลางและบทบาทที่ขยายเข้ามาในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจเชิงโครงสร้าง

โดยเฉพาะการผลักดันมาตรการแก้หนี้ การเพิ่มโอกาสเข้าถึงสินเชื่อของเอสเอ็มอี และการยกระดับการรับมือปัญหาอาชญากรรมทางการเงินและทุนเทา ซึ่งเป็นโจทย์ที่ต้องอาศัยการทำงานเชิงรุกและการประสานงานกับหน่วยงานอื่นมากกว่าการดำเนินนโยบายการเงินเพียงอย่างเดียว

การประเมินผลงานผู้ว่าการจึงควรพิจารณาว่า ธปท.สามารถรักษาเสถียรภาพตามพันธกิจหลักได้หรือไม่ ขณะเดียวกันสามารถใช้เครื่องมือที่มีอยู่แก้ปัญหาใหม่ๆได้มากน้อยเพียงใด

รวมถึงมาตรการที่ออกมาสามารถสร้างผลลัพธ์ที่จับต้องได้จริงหรือยัง ไม่ใช่พิจารณาเฉพาะว่าเศรษฐกิจเติบโตได้ตามเป้าหมายหรือไม่ เพราะผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจจำนวนมากไม่ได้อยู่ในอำนาจของธนาคารกลางเพียงหน่วยงานเดียว

ในทางกลับกัน การมีมาตรการใหม่จำนวนมากก็ไม่ได้หมายความว่าผลงานจะประสบความสำเร็จโดยอัตโนมัติ หากมาตรการเหล่านั้นยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้ตรงจุด หรือไม่สามารถทำให้สินเชื่อไหลไปสู่ธุรกิจที่มีศักยภาพได้จริง การประเมินจึงต้องดูทั้งความตั้งใจในการแก้ปัญหา ประสิทธิภาพของเครื่องมือ และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ

ดังนั้นเมื่อพิจารณาทั้งหมดแล้ว ปมการแก้ไขกฎหมาย ธปท.จึงมีอย่างน้อย 2 มิติที่ต้องแยกออกจากกันอย่างชัดเจน

มิติแรก คือการปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับบริบทเศรษฐกิจและระบบการเงินที่เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งเป็นเรื่องที่สามารถศึกษาและทบทวนได้ หากมีประเด็นที่กฎหมายเดิมไม่รองรับหรือเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของ ธปท. แต่หากผลการศึกษาพบว่ากฎหมายปัจจุบันยังเหมาะสม การไม่แก้ไขก็อาจเป็นข้อสรุปที่มีเหตุผลรองรับ ไม่ใช่ความล้มเหลวโดยตัวมันเอง

มิติที่สอง คือการเพิ่มอำนาจของบอร์ดในการประเมินและปลดผู้ว่าการ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง เพราะเกี่ยวข้องกับสมดุลระหว่างความรับผิดชอบต่อผลงานกับความเป็นอิสระของธนาคารกลาง

หากต้องการเพิ่มอำนาจตรวจสอบ ก็ควรกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โปร่งใส มีเหตุผลรองรับ และมีขั้นตอนป้องกันไม่ให้การประเมินกลายเป็นเครื่องมือกดดันการตัดสินใจเชิงนโยบาย

ท้ายที่สุด การมีบอร์ดที่เข้มแข็งและสามารถตรวจสอบผู้ว่าการได้เป็นสิ่งจำเป็น

แต่การมีผู้ว่าการที่สามารถตัดสินใจได้อย่างเป็นอิสระก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน เพราะความเป็นอิสระไม่ได้หมายถึงการปลอดจากการตรวจสอบ หากหมายถึงการสามารถปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจของธนาคารกลาง โดยไม่ถูกแทรกแซงจากแรงกดดันทางการเมืองหรือผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม

เพราะบทเรียนจากอดีตชี้ให้เห็นแล้วว่า เมื่อการเปลี่ยนตัวผู้ว่าการเข้าไปเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งเชิงนโยบาย ความเสียหายไม่ได้จำกัดอยู่แค่ตัวบุคคลหรือองค์กร แต่ยังอาจกระทบต่อความน่าเชื่อถือของกลไกการดำเนินนโยบายการเงินด้วย