ทรัพยากรประมง: จัดสรรทรัพยากรกันเองหรือใช้ระบบโควตา?

ชาวประมงพื้นบ้านเป็นกลุ่มชาวประมงส่วนใหญ่ในประเทศไทย โดยเรือประมงพื้นบ้านคิดเป็นร้อยละ 80 ของเรือประมงทั้งหมด ทั้งนี้ ชีวิตความเป็นอยู่ขึ้นอยู่กับทรัพยากรประมงที่จับได้ เพราะนอกจากจะเป็นแหล่งรายได้แล้วยังเป็นแหล่งอาหารที่สำคัญ

อย่างไรก็ตาม กลุ่มชาวประมงพื้นบ้านกำลังเผชิญกับภัยคุมคามหลายด้าน ซึ่งรวมทั้งผลกระทบจากการจับปลาเกินขนาดและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 

 

ข้อมูลสำคัญที่บ่งชี้ถึงสัญญาณความเสื่อมโทรมอย่างรุนแรงของทรัพยากรทางทะเลที่ชาวประมงพื้นบ้านพึ่งพาอยู่ ได้แก่ 

1. การลดลงของปริมาณการจับสัตว์น้ำต่อหน่วยลงแรงประมง (catch per unit effort : CPUE) ข้อมูล CPUE บริเวณอ่าวไทยแสดงให้เห็นแนวโน้มที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง จากประมาณ 300 กิโลกรัมต่อชั่วโมงในปี 2504 ลดลงเหลือเพียงประมาณ 27 กิโลกรัมต่อชั่วโมงในปี 2556 เช่นเดียวกับ CPUE บริเวณทะเลอันดามัน โดยลดลงจากประมาณ 400 กิโลกรัมต่อชั่วโมงในปี 2509 เป็นประมาณ 90 กิโลกรัมต่อชั่วโมงในปี 2561
2. ปริมาณการลงแรงในการจับปลามากกว่าระดับการผลผลิตสูงสุดที่ยั่งยืน (maximum sustainable yield : MSY) ปริมาณการลงแรงในการจับปลาหน้าดินของฝั่งอ่าวไทยมีค่าเกิน MSY ถึงร้อยละ 32.8 และฝั่งทะเลอันดามันมีค่าเกิน MSY กว่าร้อยละ 5.3 

หากทรัพยากรร่อยหรอลง ชีวิตชาวประมงพื้นบ้านจะเป็นอย่างไร ดังนั้น นโยบายกำกับการใช้ประโยชน์การใช้ทรัพยากรชายฝั่งจะมีผลต่อความยั่งยืนของประมงพื้นบ้านในอนาคต

มาตรการหนึ่งที่กรมประมงพยายามบรรเทาปัญหาดังกล่าวคือ การบังคับใช้มาตรการการควบคุมการจับสัตว์น้ำหรือระบบโควตาในแง่ของการจำกัดปริมาณเครื่องมือประมง (Total Allowance Effort : TAE) ซึ่งเป็นการบังคับใช้กับประมงพาณิชย์ตั้งแต่ปี 2560 แต่ทางออกอื่นๆ ในการจัดการประมงพื้นบ้าน 4.0 โดยอาศัยการกำกับกันเองก็ยังเป็นอีกทางเลือกหนึ่ง

การศึกษาของแผนงานคนไทยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อทำความเข้าใจกับพฤติกรรมการตอบสนองของชาวประมงพื้นบ้าน ภายใต้มาตรการต่างๆ ด้วยการใช้วิธีการศึกษาในรูปของการทดลองที่เรียกว่าการทดลองทรัพยากรร่วม (common-pool resource (CPR) experiment)

ข้อดีของการใช้การทดลองเมื่อเทียบกับเครื่องมืออื่น (เช่น การใช้แบบสอบถามหรือการสัมภาษณ์ เป็นต้น) คือ การใช้การทดลองช่วยให้มีข้อมูลการตอบสนองที่เกิดขึ้นจริงได้ เพราะผู้เข้าร่วมการทดลองเผชิญกับสถานการณ์ที่ต้องตัดสินใจภายใต้แรงจูงใจที่เกิดขึ้นจริง นักวิจัยได้ทำการทดสอบด้วยกลไกที่ต้องการทดสอบ 3 มาตรการ

ได้แก่ มาตรการการจัดสรรทรัพยากรกันเอง มาตรการโควตาภายใต้ความน่าจะเป็นสูงที่จะถูกลงโทษ และมาตรการโควตาภายใต้ความน่าจะเป็นต่ำที่จะถูกลงโทษ

การศึกษาของแผนงานคนไทย 4.0 ภายใต้การสนับสนุนจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ โดย ผศ.ดร.เรวดี จรุงรัตนาพงศ์ จากมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช และ Dr.Therese Lindahl จาก Beijer Institution of Ecological Economic ประเทศสวีเดน เพื่อทดสอบว่า การใช้มาตรการโควตาด้วยการจำกัดปริมาณสูงสุดของสัตว์น้ำที่อนุญาตให้ทำการประมง (total allowance catch : TAC) เทียบกับมาตรการให้ชาวประมงจัดสรรทรัพยากรประมงกันเอง มาตรการใดจะมีประสิทธิภาพและความยั่งยืนมากกว่ากัน 

การศึกษาดังกล่าวใช้วิธีการทดลองทางเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า การทดลองทรัพยากรร่วม โดยทดลองกับกลุ่มชาวประมงพื้นบ้านในพื้นที่ 5 อำเภอของ จ.นครศรีธรรมราช 540 ราย นักวิจัยแบ่งผู้เข้าร่วมการทดลองออกเป็นกลุ่มๆ ระหว่างกลุ่มที่ให้จัดสรรทรัพยากรประมงกันเอง และกลุ่มที่ใช้มาตรการโควตาที่มีบทลงโทษถ้ามีการจับเกินโควตาที่กำหนด 

ผู้เข้าร่วมการทดลองจะเผชิญกับสถานการณ์ที่ต้องตัดสินใจ ที่เป็นผลตอบแทนจริงจากการตัดสินใจว่าจะจับปลาเป็นจำนวนเท่าใด ซึ่งแต่ละคนสามารถที่จะเลือกว่าจะจับปลาจากปลาที่แบ่งกันภายในกลุ่ม ในระดับที่ก่อให้เกิดประโยชน์กับทุกคนในกลุ่ม หรือเลือกที่จะจับปลาในระดับที่จะทำให้ผลตอบแทนของตนเองสูงสุด 

การตัดสินใจของแต่ละคนจะส่งผลต่อปริมาณปลาที่แบ่งกันภายในกลุ่ม (สะท้อนสต๊อกของปลาในชีวิตจริง) และในที่สุดจะส่งผลต่อผลตอบแทนของแต่ละคน (สะท้อนชีวิตความเป็นอยู่ในชีวิตจริง)

การทดลองนี้เปรียบเสมือนการจำลองสถานการณ์การใช้มาตรการที่ต้องการทดสอบ ก่อนที่จะนำไปใช้ในชีวิตจริงที่มีบริบทที่กว้างขึ้น ดังนั้น จึงเป็นวิธีการที่จะช่วยลดต้นทุนที่อาจจะเกิดขึ้นได้ ถ้ามาตรการใหม่ที่ต้องการทดสอบไม่สามารถใช้ได้ในชีวิตจริง

ผลการศึกษา พบว่า

• มาตรการโควตาเป็นมาตรการที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืนมากกว่ามาตรการการจัดสรรทรัพยากรประมงกันเอง เหตุผลส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะชุมชนที่เป็นกลุ่มตัวอย่าง ไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอที่จะตกลงกันเองในการจัดสรรทรัพยากรประมง สอดคล้องกับข้อมูลจากการประชุมกลุ่มย่อยที่ชาวประมงส่วนใหญ่มีความเห็นว่า เป็นไปไม่ได้ที่จะให้โควตาในระดับชุมชน เพราะคงไม่สามารถตกลงกันได้ แต่ควรเป็นโควตาในระดับครัวเรือนน่าจะเหมาะสมกว่า
• มาตรการโควตาที่โอกาสถูกลงโทษที่สูงขึ้นถ้ามีการจับเกินโควตา จะช่วยให้มีการแบ่งรายได้ในกลุ่มชาวประมงให้มีความเท่าเทียมมากขึ้น และ 3) มาตรการโควตาที่มีการตรวจตราผู้กระทำผิดที่มากขึ้น (ซึ่งหมายถึงโอกาสที่ผู้กระทำผิดจะถูกจับจากการจับเกินโควตาที่มากขึ้นด้วย) จะส่งผลให้โอกาสในการจับปลาจนหมดสต๊อกลดลง หมายความว่า มาตรการโควตาต้องมาพร้อมกับระบบการตรวจตราที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ จึงจะรับประกันได้ว่าสต๊อกของปลาจะไม่หมดลงในอนาคต 

การศึกษานี้ยังพบว่า การให้ความรู้กับชาวประมงถึงการเกิดใหม่ของทรัพยากรประมงทะเลว่าเกิดขึ้นอย่างไร โดยการทำความเข้าใจเกี่ยวกับการเกิดใหม่ของทรัพยากรประมงทะเลว่าจะมากน้อยเพียงไรนั้นขึ้นอยู่กับสต๊อกของปลาในปัจจุบันว่ามีจำนวนเท่าใด จะช่วยป้องกันไม่ให้มีการจับปลาจนหมดสต๊อกในอนาคต

อย่างไรก็ตาม การตีความของผลการศึกษานี้ที่สนับสนุนมาตรการโควตาว่า เป็นมาตรการที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืนมากกว่ามาตรการการจัดสรรทรัพยากรประมงกันเอง ควรตีความด้วยความระมัดระวัง เพราะเป็นเพียงผลการศึกษาในประเทศไทยเพียงผลการศึกษาเดียว ซึ่งไม่ได้หมายความว่าผลการศึกษาดังกล่าวจะสามารถประยุกต์ใช้กับชาวประมงในประเทศไทยทั้งหมด

เพราะความเป็นอยู่ของชาวประมงในแต่ละที่ย่อมมีบริบทที่แตกต่างกัน แต่ควรมีการศึกษาซ้ำในพื้นที่อื่นเพื่อยืนยันข้อสรุปดังกล่าว นอกจากนี้ ยังมีแนวทางอื่นในการควบคุมการจับสัตว์น้ำที่อาจจะให้ผลที่มีประสิทธิภาพมากกว่า แต่ในการศึกษานี้เน้นศึกษากลไกโควตาเท่านั้น

ดาวน์โหลดเอกสารงานวิจัยได้ฟรีที่นี่