TDRI แนะ 4 โจทย์ นโยบายรถเมล์ EV คุ้มค่า - ประชาชนได้ประโยชน์

บทความโดย ดร.สุเมธ องกิตติกุล อำนวยการวิจัยด้านนโยบายการขนส่งและโลจิสติกส์ และอติพร ฉิมน้อย นักวิจัยด้านการขนส่งและโลจิสติกส์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ระบุว่า ปัจจุบันมีอยู่ 53 จังหวัด จาก 77 ทั่วประเทศไทยที่มีบริการรถโดยสารภายในเขตเมือง แต่ส่วนมากยังพึ่งพารถสองแถว หรือรถโดยสารที่ไม่มีความไม่แน่นอน ทำให้ประชาชนมีทางเลือกในการเดินทางจำกัด

แม้ช่วงที่ผ่านมาเริ่มเห็นการเปลี่ยนแปลง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในหลายจังหวัด มีบทบาทในการพัฒนาการให้บริการรถโดยสารประจำทางในพื้นที่จังหวัดตัวเองมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำรถเมล์ไฟฟ้ามาให้บริการ แสดงถึงแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงที่ดีในการพัฒนาบริการสาธารณะ รวมถึงการเปลี่ยนผ่านสู่เทคโนโลยีพลังงานสะอาด 

แต่กระนั้น โจทย์จริงที่อยู่เบื้องหลังการให้บริการรถโดยสารประจำทางของอปท. กลับซับซ้อนกว่าที่เห็น เพราะระบบขนส่งของแต่ละเมืองตั้งอยู่บนเงื่อนไขที่แตกต่างกัน ทั้งโครงข่ายเส้นทาง ปริมาณและพฤติกรรมของผู้โดยสาร โครงสร้างผู้ประกอบการเดิม ตลอดจนรูปแบบการบริหารจัดการ

เมื่อ อปท. หลายแห่งเริ่มก้าวเข้ามาเป็นผู้ลงทุนและจัดบริการรถโดยสารด้วยตนเองในช่วงที่ผ่านมา สิ่งที่เกิดขึ้นยังไม่ใช่ “โมเดล” รถโดยสารของท้องถิ่นที่มีทิศทางร่วมกัน หากแต่เป็นการทดลองที่แต่ละเมืองกำลังลองผิดลองถูกภายใต้ข้อจำกัดของตนเอง

กรณีที่สะท้อนโมเดลการจัดบริการรถโดยสารประจำทางได้ชัดและยาวนาน คือ ภูเก็ต และกรุงเทพมหานคร ซึ่งเลือกวางบทบาทของรัฐต่างกัน โดยภูเก็ตเริ่มจากการที่ อบจ. ภูเก็ตเข้ามาเป็นผู้รับใบอนุญาตเดินรถ 2 เส้นทาง ลงทุนซื้อ “รถโพถ้อง” (รถสองแถวขนาดใหญ่) ตั้งแต่ปี 2552 ก่อนขยายเพิ่มอีก 1 เส้นทางในปี 2554 และเปลี่ยนเป็นรถเมล์ไฟฟ้าในปี 2568 โดยอบจ. เป็นผู้ลงทุนทั้งตัวรถและโครงสร้างพื้นฐานด้านการอัดประจุไฟฟ้า แล้วจ้างเอกชนบริหารจัดการการเดินรถ

ขณะที่กรุงเทพมหานครเปิดให้บริการรถโดยสารด่วนพิเศษ BRT ตั้งแต่ปี 2553 ในรูปแบบที่เอกชนรับผิดชอบทั้งการจัดหารถ การเดินรถ และระบบตั๋ว

อย่างไรก็ตาม โมเดลแบบภูเก็ตไม่ใช่คำตอบที่ใช้ได้กับทุกพื้นที่ เพราะหลายจังหวัดยังมีผู้ประกอบการเดิมถือใบอนุญาตเส้นทางและให้บริการอยู่ การที่ อปท. ลงทุนรถใหม่และเปิดเดินรถทับเส้นทางเดิมจึงอาจกลายเป็นการแข่งขันกับผู้ประกอบการที่มีอยู่และนำไปสู่ความขัดแย้งในพื้นที่ได้

ดังนั้น การลงทุนโดยตรงของ อปท. จึงเหมาะกับเส้นทางใหม่ที่ยังไม่มีผู้ให้บริการหรือเส้นทางเดิมที่ไม่มีผู้ประกอบการถือใบอนุญาตแล้ว เช่น กรณีเส้นทางของ อบจ.ลำพูน และอบจ.สงขลา ในพื้นที่อ.หาดใหญ่ ขณะที่พื้นที่ซึ่งยังมีผู้ประกอบการเดิมอยู่ ทางเลือกเชิงนโยบายอาจไม่ใช่การสร้างบริการใหม่ขึ้นมาแข่งขัน แต่เป็นการอุดหนุนเพื่อรักษาความถี่ ยกระดับคุณภาพบริการ และสนับสนุนการเปลี่ยนรถหรือระบบเดิมให้ดีขึ้นมากกว่า

สองโมเดลที่เริ่มเห็นรูปแบบชัดเจนในไทย คือ โมเดลจ้างเอกชนจัดหารถและเดินรถทั้งหมด เช่น กรุงเทพมหานคร ลำพูน และกาญจนบุรี ซึ่งท้องถิ่นจ่ายค่าจ้างตามสัญญา ขณะที่เอกชนรับภาระทั้งการลงทุนด้านรถและการบริหารการเดินรถ และโมเดลที่ภาครัฐลงทุนซื้อรถ แล้วจ้างเอกชนเดินรถ เช่น ภูเก็ตและสงขลา ซึ่งรัฐเป็นเจ้าของสินทรัพย์หลัก ส่วนเอกชนรับผิดชอบการให้บริการ

ความแตกต่างสำคัญของสองโมเดลจึงอยู่ที่ว่า ภาระการลงทุนและความเสี่ยงด้านสินทรัพย์จะอยู่กับใคร ขณะที่รูปแบบที่ยังไม่เห็นชัดในไทย คือ การอุดหนุนผู้ประกอบการเดิมโดยผูกเงินอุดหนุนกับระดับบริการ แทนที่รัฐจะเข้าไปซื้อรถหรือเปิดเส้นทางเอง เช่น อุดหนุนเพื่อแลกกับการเพิ่มเที่ยว เพิ่มความถี่ ปรับปรุงรถ รักษามาตรฐานบริการ หรือคงเส้นทางที่มีความจำเป็นต่อประชาชนแต่ไม่สามารถคุ้มทุนจากค่าโดยสารได้เพียงอย่างเดียว

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า อปท. ควรเข้าไปทำรถโดยสารหรือไม่ แต่คือ ควรเข้าไปในลักษณะใดในแต่ละเส้นทาง เพื่อให้ประชาชนได้บริการที่เพียงพอ โดยใช้เงินสาธารณะอย่างคุ้มค่าที่สุด

ตีโจทย์ให้แตก ก่อนออกแบบบริการ

1.ก่อนเลือกโมเดล จึงต้องรู้ก่อนว่าเส้นทางใดจำเป็นต้องได้รับการสนับสนุน

จุดตั้งต้นของนโยบายควรเริ่มจากการประเมินศักยภาพทางเศรษฐกิจของแต่ละเส้นทาง เพื่อแยกให้ชัดว่าเส้นทางใดสามารถดำเนินการโดยกลไกตลาด เส้นทางใดควรได้รับการสนับสนุนเพื่อรักษาระดับบริการ และเส้นทางใดจำเป็นต้องปรับรูปแบบการให้บริการใหม่ โดยเกณฑ์หนึ่งที่สามารถใช้ได้คือการเปรียบเทียบจำนวนผู้โดยสารเฉลี่ยต่อวันกับจำนวนผู้โดยสาร ณ จุดคุ้มทุน ภายใต้มาตรฐานบริการที่เหมาะสม ทั้งความถี่ ชั่วโมงให้บริการ และประเภทรถ

2.การตัดสินใจในการลงทุนของ อบจ. ต้องมองต้นทุนทั้งระบบ ไม่ใช่เพียงราคาซื้อรถ

การลงทุนในระบบรถโดยสารเป็นภาระต้นทุนที่ต่อเนื่องตลอดอายุโครงการ ไม่ได้จบลงในวันที่ซื้อรถ เพราะนอกจากเงินลงทุนเริ่มต้นแล้ว ยังมีค่าแรง ค่าไฟฟ้า ค่าบำรุงรักษาและซ่อมแซม ค่าประกันภัย ค่าตรวจสภาพและภาษี ตลอดจนต้นทุนสถานีชาร์จ ระบบไฟฟ้า และการบริหารจัดการระบบ ข้อมูลต้นทุนมาตรฐานยิ่งสะท้อนให้เห็นว่าขนาดรถมีผลต่อภาระงบประมาณ โดยรถโดยสารไฟฟ้าขนาดใหญ่มีต้นทุนรวมประมาณ 32.43 บาทต่อกิโลเมตร เทียบกับ 24.04 บาทสำหรับมินิบัส และ 12.23 บาทสำหรับรถสองแถว

นอกจากนี้ ความคุ้มค่ายังขึ้นอยู่กับว่า สินทรัพย์ราคาแพงถูกใช้งานเต็มศักยภาพหรือไม่ กรณีสถานีชาร์จ 2 แห่งของ อบจ.ภูเก็ต ซึ่งใช้งบก่อสร้างรวม 55.75 ล้านบาท ชี้ให้เห็นว่า หากโครงสร้างพื้นฐานถูกสร้างขึ้นเพื่อรองรับรถเพียงกลุ่มเดียว ต้นทุนต่อหน่วยอาจสูงและเสี่ยงต่อการลงทุนซ้ำซ้อนในอนาคต สถานีชาร์จจึงควรถูกออกแบบให้เป็น โครงสร้างพื้นฐานร่วมของระบบขนส่งสาธารณะ ที่สามารถรองรับรถของผู้ประกอบการรถโดยสารรายอื่นหรือรถแท็กซี่ได้ภายใต้เงื่อนไขที่เหมาะสม เพื่อเพิ่มการใช้ประโยชน์จากสินทรัพย์ของรัฐและกระจายต้นทุนไปยังผู้ใช้จำนวนมากขึ้น

ดังนั้น คำถามก่อนลงทุน คือ เมื่อรวมต้นทุนตลอดอายุโครงการแล้ว ระบบนี้ยังคุ้มค่าและรับภาระทางการคลังได้หรือไม่ การประเมินจึงต้องพิจารณาควบคู่กันทั้งต้นทุนตลอดอายุโครงการ จำนวนผู้โดยสาร รายได้ค่าโดยสาร เงินอุดหนุนที่ต้องจ่ายในแต่ละปี และระดับการใช้ประโยชน์จากรถและโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อป้องกันไม่ให้การลงทุนที่ดูคุ้มค่าในวันจัดซื้อกลายเป็นภาระงบประมาณระยะยาวของท้องถิ่น

3. การอุดหนุนต้องคิดพร้อมกันทั้งค่าโดยสารและระบบตั๋ว

อปท. ไม่ควรพัฒนาระบบตั๋วขึ้นมาเพื่อรองรับเฉพาะรถของตนเอง แต่ควรวางให้เป็นโครงสร้างพื้นฐานการชำระเงินของระบบขนส่งทั้งพื้นที่ตั้งแต่ต้น เพื่อให้รถของ อปท. ผู้ประกอบการเอกชน และบริการขนส่งรูปแบบอื่นสามารถเชื่อมต่อกันได้ทั้งในด้านระบบตั๋ว การชำระเงินและการคิดค่าโดยสารร่วม พร้อมรองรับการเชื่อมโยงกับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและมาตรการอุดหนุนค่าเดินทางของภาครัฐ เพื่อให้สิทธิช่วยเหลือส่งถึงผู้โดยสารได้ตรงกลุ่ม และสามารถชดเชยเงินอุดหนุนตามจำนวนผู้โดยสารหรือเที่ยวเดินทางจริงได้ ดังนั้น เป้าหมายของระบบตั๋วจึงไม่ใช่เพียงทำให้รถแตะบัตรได้ แต่คือการสร้างระบบกลางที่พร้อมต่อยอดไปสู่ ตั๋วร่วม ค่าโดยสารร่วม การแบ่งรายได้ และการอุดหนุนที่ตรงเป้าหมายในอนาคต

4. เมื่ออุดหนุนแล้ว ต้องกำกับการให้บริการให้มีคุณภาพดี

หลักสำคัญคือ รัฐไม่ควรอุดหนุนผู้ประกอบการโดยไม่มีเงื่อนไข แต่ควรอุดหนุนระดับบริการที่ประชาชนควรได้รับ ไม่ว่าจะเป็นความถี่ จำนวนเที่ยว ความตรงต่อเวลา ชั่วโมงให้บริการ หรือมาตรฐานของรถ เงินอุดหนุนจึงควรผูกกับผลการดำเนินงานที่วัดและตรวจสอบได้ พร้อมกำหนดกลไกปรับเพิ่มหรือลดค่าตอบแทนตามคุณภาพบริการ เพื่อให้ผู้ประกอบการมีแรงจูงใจรักษามาตรฐานตลอดอายุสัญญา ไม่ใช่เพียงทำให้ผ่านเงื่อนไขในวันที่ได้รับงาน

ขณะเดียวกัน ควรจัดวางบทบาทระหว่างหน่วยงานให้ชัดเจน โดยกรมการขนส่งทางบกทำหน้าที่กำกับมาตรฐาน ความปลอดภัย และการเดินรถตามเงื่อนไขใบอนุญาต ขณะที่ อปท. มีบทบาทมากขึ้นในการกำหนดเส้นทาง ค่าโดยสาร และระดับบริการให้สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ ซึ่งทั้งหมดควรอยู่บนระบบข้อมูลที่ติดตามได้ทั้งจำนวนผู้โดยสาร ต้นทุน และคุณภาพการเดินรถ เพื่อเปลี่ยนการอุดหนุนจากการจ่ายเงินเพื่อให้มีรถวิ่งไปสู่การซื้อบริการสาธารณะที่มีคุณภาพ ซึ่งประชาชนได้รับประโยชน์จริงและรัฐสามารถตรวจสอบความคุ้มค่าได้

ที่สำคัญการที่ อปท. เข้ามามีบทบาทในระบบรถโดยสาร ไม่ควรถูกตีความว่า ทุกจังหวัดต้องซื้อรถ EV แต่ควรเป็นการเพิ่มเครื่องมือให้ท้องถิ่นสามารถเลือกวิธีแก้ปัญหาที่เหมาะกับบริบทของตนเอง บางเส้นทางอาจต้องซื้อรถและจัดจ้างเดินรถ บางเส้นทางอาจเหมาะกับการจ้างเอกชนทั้งหมด ขณะที่บางเส้นทางอาจต้องการเพียงเงินอุดหนุนเพื่อให้ผู้ประกอบการเดิมรักษาหรือยกระดับบริการได้

โจทย์สำคัญจึงไม่ใช่ว่า เมืองจะมีรถ EV ได้อย่างไร แต่คือจะออกแบบระบบอย่างไรให้ผู้ประกอบการอยู่ได้ เงินสาธารณะถูกใช้คุ้มค่า และประชาชนได้รับบริการที่ดีขึ้นจริง