ความเสี่ยงภูมิรัฐศาสตร์ มาตรการคว่ำบาตร : ตัวเปลี่ยนเกมสู่ระเบียบโลกใหม่?

บทความนี้ นำเสนอสถานะสงครามรัสเซียยูเครน และเปรียบเทียบกับสงครามความขัดแย้งในอดีต แนวโน้มการใช้นโยบายคว่ำบาตร (Sanctions) ตอบโต้ระหว่างกัน และนัยต่อการจัดระเบียบโลกใหม่ (New world order)

สถานะล่าสุด สงครามรัสเซียยูเครน และ บทเรียนจากสงครามในอดีต

สถาบันวิจัยด้านกิจการทหารของสหรัฐฯ นำเสนอสถานะสงครามรัสเซียยูเครนล่าสุด (5 เม.ย. 65) จากรูป F1 พื้นที่สีแดงแสดงถึงพื้นที่การเข้ายึดครองแล้ว และการรุกคืบของกองทัพรัสเซียในภูมิภาคตะวันออกของยูเครนเป็นหลัก 

โดยรัสเซียได้ยึดครองแคว้นไครเมีย (Crimea) ในปี 2014 และได้ยึดครองภูมิภาคลูฮันสก์ (Luhansk) (93%) และโดเนตสก์ (Donetsk) (54%) ไปก่อนหน้านี้แล้ว อันเป็นเขตยึดครองของกลุ่มแบ่งแยกดินแดนที่รัสเซียสนับสนุน และเป็นพื้นที่ที่เคยเป็นแหล่งผลิตถ่านหินและเหล็กสำคัญของยูเครน ซึ่งไล่ตั้งแต่เมืองมาริอูโปล (Mariupol) ทางตอนใต้ไปจนถึงพรมแดนทางตอนเหนือ

เป้าหมายฝ่ายรัสเซียจะยังคงใช้ปฏิบัติการทางทหารต่อยูเครนจนกว่าจะบรรลุเป้าหมายหลักในการปกป้องตนเองจากภัยคุกคามของชาติตะวันตกกลุ่มนาโต

ทางด้านยูเครนยังคงก่อการต่อต้านอย่างเป็นระบบในพื้นที่ทางภาคเหนือของยูเครนในแคว้นเคียฟ (Kyiv) (พื้นที่สีฟ้าในรูป F1) และบางส่วนของเมืองมาริอูโปล ส่วนรัสเซียมุ่งเน้นที่ "การปลดปล่อย" ในภูมิภาค Donbas ทางตะวันออก 

ล่าสุดในการเจรจาสันติภาพ (Peace talk) ที่กรุงอิสตันบูล(29 มี.ค. 22) มีความคืบหน้าสำคัญ คือ รัสเซียประกาศลดปฏิบัติการรอบกรุงเคียฟ เมืองหลวงยูเครน และรอบเมืองเชอร์นิฮิฟ (Chernihiv) ส่วนยูเครนยอมเลิกล้มความต้องการเข้าเป็นสมาชิกนาโต

จากงานศึกษาในอดีต Center for Strategic and International Studies (CSIS)  สหรัฐฯ ตั้งแต่ปี 1946 สรุปได้ว่า 
(1) เฉลี่ย 26% ของสงครามระหว่างรัฐทั้งหมด ยุติความขัดแย้งเกิดขึ้นภายใน 30 วัน และสู้รบกันเฉลี่ย 8 วัน 
(2) 25% จะยุติภายใน 1 ปี 
(3) 44% จะยุติด้วยข้อตกลงหยุดยิง หรือข้อตกลงสันติภาพ 
(4) ในสงครามระหว่างรัฐที่สู้รบกันนานระหว่าง 1 เดือนถึง 1 ปี จะยุติด้วยสัญญาหยุดยิง 24% และ 
(5) หากสู้รบกันนานกว่า1 ปี สงครามจะขยายเวลาเฉลี่ยกว่าทศวรรษและส่งผลให้เกิดการปะทะกันเป็นระยะ (Sporadic clashes) 
 

จากสถิติข้างต้น ผู้เขียนคาดว่า สงครามรัสเซียยูเครนน่าจะเป็นส่วนผสมของกรณี 4 และ 5 คือ ทั้งสองฝ่ายสู้รบกันนานระหว่าง 1 เดือนถึง 1 ปี และจะยุติด้วยสัญญาหยุดยิง แต่จะมีการปะทะกันเป็นช่วงๆ ในแนวชายแดน

การใช้มาตรการคว่ำบาตรเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาภูมิรัฐศาสตร์

สหรัฐฯ และประเทศพันธมิตร บังคับใช้บทลงโทษหรือมาตรการคว่ำบาตร (Sanctions) ต่อรัสเซียเพื่อตอบโต้การรุกรานยูเครน ที่สำคัญคือ สหรัฐฯ คว่ำบาตรทางเศรษฐกิจ เช่น ห้ามการลงทุนใหม่ในรัสเซีย และการคว่ำบาตรขั้นสูงต่อสถาบันการเงินของรัสเซีย 2 แห่ง ได้แก่ Alfa Bank และ Sberbank ขณะที่อังกฤษได้กำหนดมาตรการคว่ำบาตรธนาคาร Sberbank ที่ใหญ่ที่สุดของรัสเซีย

ชาติพันธมิตรตะวันตกยังคว่ำบาตรทางการเงิน ที่สำคัญคือ “การแช่แข็งสินทรัพย์เงินสำรองเงินตราต่างประเทศของธนาคารกลางรัสเซีย 630 พันล้านดอลลาร์ (470 พันล้านปอนด์)” และธนาคารบางแห่งของรัสเซียถูกตัดออกจากระบบชำระเงินระหว่างธนาคารทั่วโลก หรือ “ระบบ SWIFT” เพื่อหยุดกิจกรรมทางเศรษฐกิจและส่งผลให้การชำระเงิน 

การส่งออกพลังงานของรัสเซียลำบากขึ้น นอกจากนี้ จะแบนการนำเข้าน้ำมันและก๊าซจากรัสเซียด้วยทั้งหมด โดยสหภาพยุโรปซึ่งพึ่งพาน้ำมันหนึ่งในสี่และก๊าซ 40% จากรัสเซีย จะพยายามทำให้ยุโรปเป็นอิสระจากพลังงานจากรัสเซียให้ได้ภายในปี 2573

การใช้มาตรการคว่ำบาตรเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาภูมิรัฐศาสตร์โดยชาติพันธมิตรตะวันตกไม่ใช่เรื่องใหม่ จากงานศึกษาในอดีต มาตรการคว่ำบาตรช่วง 1950-2019 (รูป F2) ภาพรวมแนวโน้มการใช้มาตรการคว่ำบาตรทุกประเภทเติบโตต่อเนื่อง 

ทั้งนี้ การคว่ำบาตรทางการค้า สัดส่วนมีแนวโน้มลดลงเล็กน้อยมาอยู่ที่ 18% ในปี 2019 จากมาตรการคว่ำบาตรทั้งหมด ขณะที่การคว่ำบาตรทางการเงิน (Financial sanctions) และการจำกัดการเดินทาง (Travel sanctions) มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอยู่ที่ 31% และ 20% ตามลำดับ 

โดยสหรัฐฯ เป็นประเทศที่ใช้มาตรการคว่ำบาตรมากที่สุดคิดเป็น 1 ใน 3 ของการคว่ำบาตรทั้งหมด รองลงมาคือ EU และ UN

ความเสี่ยงภูมิรัฐศาสตร์ และการคว่ำบาตร: ตัวเปลี่ยนเกมสู่ระเบียบโลกใหม่?

ที่ผ่านมา ชาติพันธมิตรและ UN ใช้มาตรการคว่ำบาตรมากขึ้นต่อประเทศต่างๆ เพื่อเป้าหมายทางนโยบายระหว่างประเทศในวงกว้าง ทั้งด้านส่งเสริมสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตย การต่อต้านก่อการร้าย และการเปลี่ยนแปลงนโยบายในประเทศเป้าหมาย 

ความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่ปรับตัวสูงขึ้น (รูป F3) จากสงครามรัสเซียยูเครนและการใช้มาตรการตอบโต้ระหว่างกัน ทำให้หลายฝ่ายคาดว่าความขัดแย้งครั้งนี้อาจเป็นตัวพลิกเกม (Game changer) นำไปสู่ระเบียบโลกใหม่ใน 3 ด้านหลัก ดังนี้

1) การลดระดับโลกาภิวัตน์ที่มีมานานในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา เมื่อชาติพันธมิตรตะวันตกคว่ำบาตรหรือทำ "สงครามเศรษฐกิจ" กับรัสเซีย พยายามโดดเดี่ยวรัสเซียออกจากเศรษฐกิจโลก ยังทำให้เกิดการแบ่งขั้วของมหาอำนาจชัดเจนขึ้น  

IMF ชี้ว่า สงครามทำให้ต้นทุนสินค้าโภคภัณฑ์พุ่งสูงขึ้น ประเทศต่างๆ เผชิญกับความท้าทายการรักษาสมดุลระหว่างการคุมเงินเฟ้อและการเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งพึ่งฟื้นตัวจากโรคระบาด โดยประเทศในเอเชียยังรับแรงกดดันของเงินเฟ้อได้บ้าง จากที่มีการผลิตในท้องถิ่นและการพึ่งพาข้าวมากกว่าข้าวสาลี แต่ยังมีปัญหาจากการนำเข้าพลังงานในสัดส่วนสูง

2) ระบบหลายขั้วอำนาจ (Multipolarity) เปลี่ยนแปลงจากโครงสร้างขั้วอำนาจเดียว ที่นำโดยสหรัฐฯ สงครามนี้ทำให้รัสเซียและจีนร่วมมือกันผลักดันให้เกิดระบบหลายขั้วอำนาจทั่วโลก “เกิดความร่วมมือระหว่างจีน-รัสเซียที่ไม่มีขอบเขต” และจะเปลี่ยนภูมิรัฐศาสตร์ระดับภูมิภาคและโลกในระยะข้างหน้าต่อไป 

3) นโยบายภูมิรัฐศาสตร์ด้านพลังงาน อียูและอังกฤษพึ่งพาพลังงานจากรัสเซียในระดับสูง เฉพาะก๊าซธรรมชาติในปี 2019 เฉลี่ยประมาณ 16 พันล้านคิวบิกฟุตต่อวัน สงครามนี้ทำให้อียูตัดสินใจเร่งกระบวนการ EU’s European Green Deal 2050 ที่เน้นไปใช้แหล่งพลังงานที่ปราศจากคาร์บอนและคาร์บอนต่ำ (Decarbonization of energy) 
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของ ธปท.

คอลัมน์ แจงสี่เบี้ย
ดร.เสาวณี จันทะพงษ์
ฝ่ายเศรษฐกิจมหภาค 
ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)