กฎหมายกฎระเบียบเพื่อเสริมสร้างเศรษฐกิจไทย บนหนทางสู่ OECD

เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าแล้ว นักวิขาการต่างออกมาชี้ประเด็นความสำคัญของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและการเสริมสร้างขีดความสามารถทางการแข่งขันของไทย โดยตลอด 2 ปีที่ผ่านมา ผู้เขียนได้ย้ำอยู่หลายครั้งถึงความสำคัญของการเสริมสร้างขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่ประเทศไทยจะต้องปรับตัวด้านมาตรฐานทางกฎหมายและกฎระเบียบภาครัฐ และยกระดับการบังคับใช้ เพื่อให้สามารถเข้าสู่เกณฑ์และมาตรฐานต่างๆ ของ OECD อันจะเป็นพื้นฐานสำคัญที่จะมีส่วนช่วยเสริมสร้างขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศไทยในเวทีการค้าโลกได้

ในกระบวนการรับเข้าเป็นสมาชิกของ OECD นั้น OECD จะมีการประเมินประเทศในด้านต่างๆ อย่างต่อเนื่อง และเมื่อไม่นานมานี้ OECD ได้เผยแพร่รายงานการประเมินที่เกี่ยวกับประเทศไทยที่น่าสนใจมาก 2 เรื่อง ได้แก่ Regulatory Reform in Thailand Reinforcing an Effective Regulatory Environment (‘การปฏิรูปกฎระเบียบในประเทศไทย’) และ OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Thailand 2025 

ย้อนไปเมื่อปี 2563 OECD เคยทำการประเมินประเทศไทยเกี่ยวกับ ‘การจัดการและการกำกับดูแลทางกฎหมาย’ และได้ให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายไว้หลายประการ และในปี 2568 นี้ OECD ได้ออกรายงานเรื่อง ‘การปฏิรูปกฎระเบียบในประเทศไทย’ ซึ่งมีการติดตามความก้าวหน้าและให้ข้อเสนอแนะเพิ่มเติมด้านการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย 

รายงานดังกล่าวระบุว่า ปัจจุบันมี 30 ประเทศที่ใช้กลไกการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย แต่ปัญหาที่พบคือมักมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ช้าเกินไปในกระบวนการออกฎหมายกฎระเบียบ ทำให้ผลที่ได้จากการประเมินไม่ส่งผลต่อการตัดสินใจเชิงนโยบายในการออกกฎหมายกฎระเบียบนั้นๆ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นประเด็นที่สำคัญ หากการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายไม่ได้ถูกนำมาใช้ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงหลักการและนโยบายได้ การประเมินดังกล่าวก็อาจจะเป็นโทษมากกว่าเป็นคุณ เพราะเป็นเสมือนการรับรองสิ่งที่ไม่ควรจะเป็น 

ในรายงานฯ ยังพบว่า ในกรณีของประเทศไทย การประเมินผลสัมฤทธิ์ก่อนการออกกฎหมายกฎระเบียบมีลักษณะของการทำเป็นเพียงพิธีการเท่านั้น และเสนอแนะว่าไม่ควรหว่านประเมินผลสัมฤทธิ์ไปเสียทุกเรื่อง ควรทำเฉพาะกฎหมายที่สำคัญและมีผลกระทบในวงกว้าง ซึ่งผู้เขียนเห็นด้วยเป็นอย่างมาก และย้อนคิดไปถึงอีกเรื่องหนึ่งที่มีประเด็นคล้ายกันที่ผู้เชี่ยวชาญจาก Transparency International เคยได้เตือนไว้ถึงการหว่านใช้ข้อตกลงคุณธรรมกับโครงการจำนวนมากในแต่ละปี 

และอีกประเด็นหนึ่งที่รายงานฯ ให้ความเห็นไว้ คือ ควรมีกลไกในการควบคุมคุณภาพของการประเมินฯ และกรอบความรับผิดชอบที่ชัดเจน ในมุมของขีดความสามารถทางการแข่งขันของประเทศนั้น การมีกฎหมายกฎระเบียบที่เหมาะสม และมีสมดุลระหว่างการควบคุม ส่งเสริม และคุ้มครอง มีความสำคัญอย่างมาก และการที่เราได้รับการติดตามและเสนอแนะอย่างต่อเนื่องจาก OECD ถือเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง

สำหรับรายงาน OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Thailand 2025 การศึกษาพบว่า พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ไม่ใช้บังคับกับธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแล ซึ่งไม่ได้มีการระบุไว้ชัดเจนว่ามีธุรกิจอะไรบ้าง โดยจากการรวบรวมข้อมูลของผู้เชี่ยวชาญในการจัดทำรายงานฉบับนี้ สรุปได้ว่า ธุรกิจด้านการสื่อสาร พลังงาน ประกันภัย และสถาบันการเงิน เป็นธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแล แต่ก็ไม่แน่ใจว่าครบถ้วนหรือไม่ ซึ่งผู้เขียนรู้สึกแปลกใจว่าเหตุใดหน่วยงานของไทย ไม่สามารถให้ข้อมูลนี้ได้อย่างชัดเจน นอกจากนี้ ยังพบว่า ระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ว่าด้วยการแข่งขันในกฎหมายเฉพาะเหล่านี้ มีความไม่สอดคล้อง ลักลั่นและไม่เท่าเทียมกัน

ในส่วนของการบังคับใช้กฎหมายนั้น รายงานฯ ระบุว่า ถึงแม้ประเทศไทยจะมีกฎหมายการแข่งขันทางการค้ามานานกว่า 25 ปีแล้ว แต่การบังคับใช้ยังถือว่าอยู่ในระยะตั้งต้นมาก กรณีที่คดีถึงที่สิ้นสุดแล้วก็มีค่อนข้างน้อยและมักจบลงด้วยการไกล่เกลี่ย ไม่มีการดำเนินการไปสู่การพิจารณาคดีของศาลแม้แต่คดีเดียว นอกจากนี้ พบว่าการปฏิบัติเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลยังไม่เป็นไปตามหลักการของความโปร่งใสที่ดีเท่าใดนัก

รายงานของ OECD ฉบับนี้ ได้วิเคราะห์เกี่ยวกับกรณีการควบรวมธุรกิจและให้ข้อเสนอแนะไว้ค่อนข้างละเอียด โดยพบว่าหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเป็นผู้ประกอบธุรกิจที่มีอำนาจเหนือตลาด ยังไม่ชัดเจนและยากต่อการปฏิบัติ นอกจากนี้ยังมีข้อสังเกตุว่า มีการขออนุญาตควบรวมธุรกิจในประเทศไทยค่อนช้างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ อาจเป็นไปได้ว่าเป็นเพราะกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ค่อนข้างหลวม จึงอาจมีการควบรวมธุรกิจที่ก่อให้เกิดอำนาจเหนือตลาด แต่ไม่ได้จำเป็นต้องขออนุญาตก็เป็นได้ อย่างไรก็ดี ในประเด็นนี้ผู้เขียนสนใจว่า ประเทศที่มีลักษณะโครงสร้างเศรษฐกิจแบบที่มี SME จำนวนมากเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจ กับประเทศมีนโยบายในการใช้ธุรกิจขนาดใหญ่เป็นแรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจ มีหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการรวมธุรกิจแตกต่างกันอย่างไร และคำถามที่คาใจในหลายปีที่ผ่านมาคือ นโยบายทางเศรษฐกิจของไทย ตั้งใจจัดโครงสร้างธุรกิจเพื่อการขับเคลื่อนประเทศอย่างไร

จากการอ่านรายงานทั้ง 2 ฉบับ ต้องขอยืนยันความเห็นที่ว่า การเข้าเป็นสมาชิก OECD มีประโยชน์อย่างมากกับประเทศไทย เพราะในกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก ประเทศไทยจะได้รับการประเมินและได้รับข้อเสนอแนะอย่างละเอียด ที่เป็นประโยชน์อย่างมากในการปรับปรุงกฎหมายกฎระเบียบ แนวทางการบริหารจัดการ ตลอดจนแนวทางปฏิบัติในด้านต่างๆ ที่สุดท้ายแล้วจะส่งผลต่อการเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันและความเข้มแข็งอย่างยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย หากหน่วยงานภาครัฐและผู้กำหนดนโยบายให้ความสำคัญและเร่งผลักดันการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมต่อไป