เปิด 7 ภาระผูกพัน – ความเสี่ยงการคลัง สัญญาณเตือน ‘หนี้รัฐบาล’ ขาขึ้น

การดำเนินนโยบายการคลังนอกจากมุ่งหวังการเติบโตทางเศรษฐกิจ ยังต้องคำนึงถึงเสถียรภาพ และความเสี่ยงของเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศด้วย ดังนั้นในการจัดทำงบประมาณในแต่ละปีรัฐบาลจะต้องคำนึงถึงภาระผูกพันทางการคลังที่จะต่อเนื่องไปยังอนาคตซึ่งหากมีภาระผูกพันมากเกินไป ก็จะกระทบกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปีของรัฐบาลที่ต้องมีการจัดสรรงบประมาณไปจ่ายคืนเงินต้น และดอกเบี้ยมากขึ้น กระทบต่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี

 เช่นในปีงบประมาณปี 2567 ที่มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพิ่ม 1.3 แสนล้านบาทจากกรอบงบประมาณเดิม แต่ล่าสุดรัฐบาลจะต้องมีการเพิ่มวงเงินในการชำระหนี้ตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ เพิ่มขึ้นจาก 8 หมื่นล้านบาท เป็นประมาณ 1 แสนล้านบาท เพื่อให้รัฐบาลมีช่องว่างทางการคลัง (Fiscal Space) ในการทำนโนบายต่างๆมากขึ้น

 

ภาระผูกพันโดยตรง (Direct Liabilities) เป็นภาระผูกพันของรัฐบาลที่มีกฎหมาย สัญญา หรือข้อตกลงที่รัฐบาลจะต้องจัดสรรงบประมาณให้อย่างชัดเจน 7 หัวข้อ ได้แก่

1. หนี้สาธารณะที่รัฐบาลรับภาระ (ในการชำระเงินต้น และ/หรือ ดอกเบี้ย) ประกอบด้วย

• หนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง จำนวน 8.1 ล้านล้านบาท
• หนี้รัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลกู้ให้กู้ต่อและรับภาระจำนวน 320,948 ล้านบาท
• หนี้รัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้ำประกันและรับภาระ จำนวน 241,289 ล้านบาท

ทั้งนี้ในรายงานเรื่องการคลังระยะปานกลาง ที่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อเร็วๆนี้ได้รายงานถึง ภาระผูกพันทางการเงินการคลังของรัฐบาลและความเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญของประเทศไทย ที่รัฐบาลต้องคำนึงถึงในการจัดทำงบประมาณ ได้แก่

ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2566 สัดส่วนรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี อยู่ที่ 6.03% โดยคาดว่าจะมีแนวโน้มสูงขึ้นตามจากประมาณการหนี้ที่เพิ่มขึ้นตามแผนการคลังระยะปานกลาง(ปีงบประมาณ 2567 - 2570)

2.ภาระผูกพันที่มาจากสวัสดิการด้านหลักประกันสุขภาพ ประกันสังคม และบำเหน็จบำนาญ ประกอบไปด้วย

•  เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ
• เงินสำรอง เงินสมทบ
•  เงินชดเชยของข้าราชการ เงินสมทบของลูกจ้างประจำ
•  เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
• ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ
•  เงินสมทบ/เงินอุดหนุนให้กับกองทุนการออมแห่งชาติ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม และกองทุนผู้สูงอายุ

ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลมีภาระในการจัดสรรงบประมาณส่วนดังกล่าว รวมทั้งสิ้น 754,984 ล้านบาท คิดเป็น 23.7% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ขยายตัวเฉลี่ยประมาณ 4% ต่อปี ในช่วง 5 ปีงบประมาณที่ผ่านมา (ปีงบประมาณ 2562 - 2566) และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการเข้าสู่สังคม ผู้สูงอายุ  ทั้งนี้ รัฐบาลยังมีภาระค้างจ่ายเงินสมทบให้แก่กองทุนประกันสังคม จำนวน 79,077 ล้านบาท

3.ภาระผูกพันที่มาจากรายจ่ายบุคลากร ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลมีภาระงบประมาณ ในส่วนดังกล่าว 768,109 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 24.12% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2566 มีการเปลี่ยนแปลงเล็กน้อยในช่วง 5 ปีงบประมาณที่ผ่านมา

4.ภาระผูกพันจากการดำเนินโครงการนโยบายของรัฐบาลตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 ยอดคงค้างดังกล่าวมีจำนวน 1.039 ล้านล้านบาท (โดยเป็นยอดคงค้างที่ถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะด้วย จำนวน 206,048 ล้านบาท มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง คิดเป็น 33.55% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 อยู่ภายใต้สัดส่วนที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 35% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพื่อชำระคืนภาระยอดคงค้างตามมาตรา 28 จำนวน 104,472 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 3.28% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

 

ภาระผูกพันที่อาจเกิดขึ้น (Contingent Liabilities) เป็นภาระผูกพันที่รัฐบาลอาจต้องจ่ายหรือชำระหนี้แทนตามกฎหมาย สัญญา หรือข้อตกลง รวมไปถึงความคาดหวังจากสังคม หากเกิดเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดขึ้น ประกอบด้วย   

5.หนี้สาธารณะที่รัฐบาลไม่ได้รับภาระ ประกอบด้วย

• หนี้ที่รัฐบาลกู้เงินเพื่อชดใช้ความเสียหาย ให้แก่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) จำนวน 672,614 ล้านบาท ซึ่งมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่อง โดยมีแหล่งเงินในการชำระหนี้มาจากเงินนำส่งจากสถาบันการเงิน ตามพระราชกำหนดปรับปรุง การบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน

 

• หนี้เงินกู้ของรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานของรัฐที่รัฐบาลให้กู้ต่อ/ค้ำประกัน แต่รัฐบาล ไม่รับภาระ จำนวน 458,856 ล้านบาท ซึ่งโดยส่วนใหญ่เป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาฐานะการเงินและอยู่ภายใต้แผนฟื้นฟูกิจการภายใต้คณะกรรมการโยบายรัฐวิสาหกิจ (แผนฟื้นฟูฯ) อาทิ การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ

 

• หนี้รัฐวิสาหกิจ (ที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน) และหน่วยงานของรัฐ ที่รัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน จำนวน 548,679 ล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่มีฐานะการเงิน ที่มั่นคง เช่น บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง เป็นต้น

6.ภาระผูกพันจากการชดเชยค่าใช้จ่ายและความเสียหายตามพระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือ ทางการเงินแก่ผู้ประกอบวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. Soft Loan) มีภาระผูกพันรวมสูงสุดไม่เกิน 3,500 ล้านบาท

 

และ 7.ภาระผูกพันจากการชดเชยค่าใช้จ่ายและความเสียหายตามพระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือและฟื้นฟูผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2564 (พ.ร.ก. ฟื้นฟูฯ)  มีภาระผูกพันรวมสูงสุดไม่เกิน 67,520 ล้านบาท