ปัญหาหนี้สาธารณะที่มีต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของเอเชีย

ความเสี่ยงของประเทศใดประเทศหนี่งอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคนี้ด้วย 

ถึงแม้ว่าจะมีวิธีทำให้ชำระหนี้ได้โดยการปรับปรุงหนี้  แต่ภาระหนี้จะยังคงมีผลต่อการใช้จ่ายเงินเพื่อการลงทุนระยะยาว  ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อโครงการที่ให้ผลตอบแทนในระยะยาว

โดยเฉพาะโครงการต่าง ๆ เพื่อสนับสนุนการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals – SDGs)

UN-ESCAP ประเมินว่าจะต้องใช้เงินลงทุนปีละกว่า 1.7 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ ระหว่างปี 2019 ถึงปี 2030  ดังนั้น ด้วยภาระหนี้สาธารณะที่สูง  โอกาสที่โครงการเหล่านี้จะไม่ได้รับเงินสนับสนุนจึงมีสูง  และทำให้ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายตามที่ตั้งไว้

การยกประเด็นนี้ขึ้นมาถกแถลงในช่วงนี้เป็นจังหวะที่ดีที่จะแก้ไขปัญหาที่หมักหมมมานาน คำถามคือการใช้งบประมาณของประเทศทุกวันนี้  เหมาะสมกับเป้าหมายการพัฒนาประเทศในระยะยาวหรือไม่   

รายงานชิ้นนี้ชี้ให้เห็นประเด็นปัญหาสำคัญหลายประการที่ควรพิจารณาร่วมกับข้อเสนออื่น ๆ  โดยเฉพาะเรื่องวินัยการคลัง  เช่น ความน่าเชื่อถือและประสิทธิภาพของนโยบาย รวมถึงระบบการบริหารการคลังของแต่ละประเทศ  

ซึ่งอาจดูได้จากระดับความน่าเชื่อถือของหนี้ต่างประเทศ ที่ประเมินโดยหน่วยงานจัดระดับความน่าเชื่อถือของตราสารเงินกู้สาธารณะของประเทศต่าง ๆ  โดยสถาบันอิสสระระหว่างประเทศทั้ง Moody’s S&P และ FITCH

จากตารางนี้จะเห็นได้ว่าตราสารหนี้ของหลายประเทศในอาเซียนถูกจัดเป็น Non-Investment Grade คือไม่เหมาะแก่การลงทุน  โดยประเทศไทยจัดอยู่ในกลุ่มที่เป็นเกรดลงทุนระดับ B ซึ่งต่ำกว่ามาเลเซีย ทั้งเวียดนาม กัมพูชาและลาว คะแนนลดลงจากปีที่แล้ว

รายงานนี้ไห้ข้อเสนอหลายประการเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว  ในระยะสั้น ต้องเจรจากับเจ้าหนี้เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทั้งกับลูกหนี้และเจ้าหนี้  ในการปรับโครงสร้างหนี้ รวมทั้งการพักชำระหนี้หรือยกหนี้

ขณะเดียวกันต้องหาวิธีการหรือมาตรการใหม่ ๆ เพื่อหาเงินมาสนับสนุนโครงการพัฒนาระยะยาว เช่น การขยายระยะเวลาเงินกู้ของโครงการที่เกี่ยวกับ SDGs  การพัฒนาระบบการคลังให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น 

การให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมดำเนินการโครงการระยะยาว  เช่นเดียวกับวิธีการที่ประเทศมองโกเลียกำลังดำเนินการอยู่  โดยให้ภาคเอกชนเข้ามาเป็นเจ้าหนี้และร่วมบริหารหนี้สาธารณะ

เนื่องจากประเทศในแถบเอเชียแปซิฟิกส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาและมีขนาดกลางหรือเล็ก  จึงควรมีข้อพิจารณาเพิ่มเติมอีกอย่างน้อย 2 ประการ คือ

1.การร่วมมือกันเจรจากับเจ้าหนี้และกู้ร่วม

เนื่องจากประเทศในเอเชียที่มีขนาดเล็กและหลายประเทศมีพื้นที่ติดต่อกัน  โดยมีโครงการกู้เงินที่เกี่ยวข้องกัน  เช่น โครงการก่อสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมและขนส่ง  เป็นต้น  อีกทั้งยังอาจมีเจ้าหนี้รายเดียวกันด้วย   

ในกรณีเช่นนี้กลุ่มประเทศลูกหนี้ควรจะร่วมกันในการเจรจาปรับโครงสร้างหนี้  เพราะจะทำให้มีอำนาจต่อรองมากกว่าการแยกกันเจรจา  ฝ่ายเจ้าหนี้เองก็สามารถประหยัดเวลาและค่าใช้จ่ายในการแยกเจรจากับแต่ละประเทศด้วย  จึงเป็นประโยชน์ทั้งต่อลูกหนี้และเจ้าหนี้

แต่การประสานงานระหว่างประเทศเป็นเรื่องละเอียดอ่อน  เพราะแต่ละประเทศอาจมีข้อจำกัดทั้งด้านกฎหมายของแต่ละประเทศ ตลอดจนปัญหาอื่น ๆ   จึงอาจต้องมี คนกลาง มาช่วยอำนวยความสะดวกและสร้างข้อเสนอที่แต่ละฝ่ายยอมรับร่วมกันได้

ในการปรับปรุงหนี้  ควรจะพิจารณาเรื่องการกู้ร่วมกันเป็นกลุ่มด้วยเพราะปัญหาหนี้มักเกิดจากความอ่อนแอของระบบการติดตามประเมินผลความก้าวหน้าของโครงการที่ไปกู้เงินมาลงทุน 

เนื่องจากเป็นโครงการขนาดเล็ก (จากมุมมองของผู้ให้กู้) ค่าใช้จ่ายในการติดตามกำกับดูแลจะสูง (เมื่อเทียบกับเม็ดเงิน)  การ “กู้ร่วม” จะทำให้ผู้กู้ช่วยดูแลกันเองอันทำให้ค่าใช้จ่ายการติดตามกำกับดูแลของเจ้าหนี้ลดลง  และประสิทธิภาพของการบริหารเงินกู้จะเพิ่มสูงขึ้น

ตัวอย่างการปล่อยสินเชื่อในชนบทก็ประสบปัญหาแบบเดียวกันนี้  เพราะมีผู้กู้รายเล็กจำนวนมาก  การกำกับดูแลติดตามหนี้ต่อรายจึงมีค่าใช้จ่ายสูง  ปัจจุบันสถาบันการเงินทั้งภาครัฐและเอกชนมักจะหันมาใช้วิธี “กู้ร่วม” ในการปล่อยสินเชื่อ

ศาสตราจารย์ Yunus ซึ่งได้รางวัล Noble Prize ในเรื่องการพัฒนาสังคมชนบทชี้ให้เห็นว่า  การ “กู้ร่วม” นอกจากจะสอนและสร้างวินัยทางการเงินให้กับสมาชิกในกลุ่มแล้ว  ผลพลอยได้ที่เกิดขึ้นคือความร่วมมือของชุมชนในด้านอื่น ๆ จะตามมา 

เช่น  การวางแผนการลงทุนของชุมชมร่วมกัน โดยเฉพาะกิจกรรมทางเศรษฐกิจและเมื่อเศรษฐกิจชุมชนเข้มแข็งมากขึ้น การลงทุนกิจกรรมด้านสังคมก็จะตามมา เป็นรากฐานการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสมาชิกทั้งในระดับชุมชนและประเทศ

2.การพัฒนาตลาดเงินตลาดทุนจะทำให้ศักยภาพของภาคเอกชนเพิ่มขึ้นและทำหน้าที่ต่าง ๆ ที่ภาครัฐเคยทำได้มากขึ้น

ปัจจุบัน ตลาดเงินและตลาดทุนในโลกมีการพัฒนาไปมากช่วงระยะ 20 ปีที่ผ่านมา ส่วนหนึ่งเกิดจากระบบการสื่อสารที่ดีขึ้น  ทำให้จำนวนประชาชนที่เข้าถึงตลาดเงินและตลาดทุนมีมากขึ้น ระบบการตรวจสอบติดตามประเมินผลถูกลงและดีขึ้น 

ในขณะเดียวกัน สิ่งแวดล้อมด้านการคลังเปลี่ยนไปมาก กิจกรรมที่รัฐเคยทำหลัก ๆ  4 ด้านคือ ด้านการป้องกันประเทศ การศึกษา สาธารณสุข และการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน  ซึ่งกินงบประมาณเกือบหมด ควรจะพิจารณาว่าบทบาทของภาครัฐในอนาคตควรจะเป็นอย่างไร 

เช่น การใช้จ่ายด้านการศึกษา สาธารณสุข  และการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ภาครัฐควรจะมีบทบาทแค่ใหนจึงจะเป็นประโยชน์มากที่สุดและจะให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทมากขึ้นได้อย่างไร 

ถ้าหากภาครัฐยังคงดำเนินการแบบเดิมต่อไป  จะกลายเป็นการแทรกแซงตลาดโดยไม่จำเป็น  แล้วภาครัฐมุ่งทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดทิศทางและกำกับดูแลเพื่อให้ดำเนินไปตามเป้าหมาย

แนวทางเช่นนี้จะทำให้ภาครัฐสามารถมีเงินใช้จ่ายในเรื่องที่จำเป็นกว่า ได้ประโยชน์มากว่า โดยเฉพาะด้านการลงทุนเพื่อแก้ปัญหาระยะยาวซึ่งภาคเอกชนอาจยังไม่พร้อมเข้ามาเป็นผู้ลงทุน 

การปรับโครงสร้างการใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ  จึงเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาเป็นอันดับแรก  เพราะทำให้ภาครัฐมีรายได้ที่สามารถจะนำมาใช้ในการลงทุนระยะยาว ดังเช่นเรื่อง SDGs ได้มากขึ้น

นอกจากนี้ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา  ความไม่แน่นอนของตลาดทำให้นักลงทุนลดความเสี่ยง  โดยลดการลงทุนและหันมาถือเงินสดไว้เป็นจำนวนมาก  โดยเฉพาะในกลุ่มเศรษฐีใหม่ที่เกิดขึ้นช่วงเศรษฐกิจเติบโตเมื่อ 10-15 ปีที่ผ่านมา   โดยเงินสดเหล่านี้กำลังแสวงหาโอกาสใหม่ ๆ ในการลงทุน

ทางภาคเอกชนเองก็มิได้อยู่เฉย  มีการตั้งกองทุน Impacts Venture ขึ้น กองทุนเหล่านี้กำลังมองหาโครงการซึ่งไม่สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมที่วัดผลได้ชัดเจน และให้กำไรโดยที่ไม่จำเป็นต้องมีกำไรสูงเหมือนการลงทุนทั่วไป 

ทั้งนี้มีการประมาณว่า impact investment จะเพิ่มจาก 420,910 ล้านเหรียญ สรอ.ในปี 2022 เป็น 495,820 ล้านเหรียญในปีนี้ และมีอัตราการเติบโตเฉลี่ยร้อยละ 17.8 ต่อปี  โดยจะเพิ่มขึ้นเป็น 955,950 ล้านเหรียญ สรอ. ในปี 2027

จากการสำรวจของ Fidelity Charitable ในสหรัฐ พบว่า  นักลงทุน 1,200 คน ร้อยละ 60 มาจากกลุ่ม millennials (อายุ 27-42 ปี) โดยเงินทุนส่วนใหญ่มาจากนักลงทุนในประเทศพัฒนาแล้ว เช่น อเมริกา และยุโรป  สำหรับเงินทุนจากประเทศไทยส่วนใหญ่จะไปลงทุนในแถบเอเชียและแปซิฟิก  อาทิ   ออสเตรเลีย  อินโดนีเซีย  จีน  และอินเดีย  เป็นต้น

ดังนั้น การออกแบบการลงทุนในระยะยาวที่เกี่ยวกับเป้าหมาย SDGs เพื่อจูงใจเจ้าของเงินเหล่านี้จึงเป็นโอกาสที่ภาครัฐควรพิจารณา และใช้จังหวะนี้ดึงเงินให้มาลงทุนในกิจกรรมที่จะเป็นประโยชน์ต่อสังคมระยะยาว

โดยสรุปแล้วถึงแม้ประเทศไทยไม่จัดอยู่ในประเทศที่จะมีวิกฤติทางการคลัง  แต่ประเทศไทยก็ควรใช้จังหวะนี้ในการทบทวนนโยบายทางการคลัง  และปรับปรุงระบบการบริหารจัดการให้พร้อมสำหรับรับมือกับอนาคตที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว

โดยเร่งหารือกับประเทศเพื่อนบ้านที่มีโครงการเกี่ยวข้องกัน เพื่อกู้ร่วมกับร่วมกันเจรจากับผู้สนใจลงทุน  และสร้างบรรยากาศที่เอื้อต่อการลงทุนเพื่อสร้างสิ่งแวดล้อมและสังคมใหม่ที่จะรองรับสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นในอนาคต.