กฎหมายลดเงินเฟ้อของสหรัฐฯและนัยต่อไทย | วานิสสา เสือนิล

ในช่วงกว่าสามทศวรรษที่ผ่านมา การค้าของโลกเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดพร้อมกับการขยายตัวของห่วงโซ่การผลิตระดับโลก (Global Value Chain: GVC) กระทั่งปี ค.ศ. 2018 สงครามการค้าของสองประเทศยักษ์ใหญ่ของโลกระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนได้เริ่มต้นขึ้น 

หลังจากนั้นสหรัฐฯ มีความชัดเจนที่จะลดการพึ่งพาการผลิตกับประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะเครือข่ายการผลิตกับจีน ที่สหรัฐฯ มองว่ามีแนวโน้มเป็นภัยด้านความมั่นคง ซึ่งนำไปสู่ทิศทางการแบ่งแยกห่วงโซ่การผลิตของโลก (decoupling)

กฎหมายลดเงินเฟ้อของสหรัฐฯ ในอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้า

ในปี ค.ศ. 2022  รัฐบาลสหรัฐฯ ได้ผ่านกฎหมายการลดเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยชาวอเมริกันจัดการกับปัญหาเงินเฟ้อ ด้วยการลดค่าครองชีพ พร้อม ๆ ไปกับการขับเคลื่อนเศรษฐกิจพลังงานสะอาด (clean economy) เพื่อรับมือกับปัญหาภาวะโลกร้อน 

โดยจัดสรรงบประมาณเพื่อการลงทุนไปกับนโยบายนี้โดยรวมประมาณ 433 พันล้านดอลลาร์ ส่วนหนึ่งของนโยบายภายใต้กฎหมายนี้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรมยานยนต์ไฟฟ้า ผ่านมาตรการหลายรูปแบบที่เน้นไปที่การเพิ่มแรงจูงใจและสนับสนุนโดยตรง ให้อุตสาหกรรมยานยนต์เปลี่ยนผ่านไปสู่ยานยนต์พลังงานสะอาด

พร้อมกับกระตุ้นให้เกิดการผลิตตลอดห่วงโซ่อุปทานภายในประเทศเป็นหลัก และลดการแบ่งแยกขั้นตอนการผลิตที่เกิดขึ้นในต่างประเทศอย่างที่เคยเป็นมา โดยสามารถแบ่งมาตรการออกได้เป็น 2 ส่วนหลัก ได้แก่ มาตรการสนับสนุนการผลิต (supply-side measures) และมาตรการกระตุ้นการบริโภค (demand-side measures)

เริ่มกันที่มาตรการทางด้านการผลิต สหรัฐฯ ได้มีการสนับสนุนผู้ผลิตยานยนต์พลังงานสะอาดภายในประเทศ ให้สามารถขยายการผลิต และจัดหาชิ้นส่วนยานยนต์และแร่สำคัญ (critical mineral) ที่ใช้ในการผลิตแบตเตอรี่ภายในสหรัฐฯ เป็นหลัก ผ่าน 3 มาตรการหลักได้แก่ 

(1) การอนุมัติสินเชื่อ (credit) ประมาณ 3,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ผ่านโครงการการผลิตยานยนต์ที่ใช้เทคโนโลยีก้าวหน้า (Advanced technology vehicle program) สำหรับผู้ผลิตยานยนต์และชิ้นส่วนยานยนต์ภายในสหรัฐฯ 

(2) การให้เงินสนับสนุน (grant) ประมาณ 2,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ สำหรับผู้ผลิตภายในประเทศที่มีโครงการจะปรับปรุงเครื่องมือเครื่องจักรเพื่อการผลิตยานยนต์พลังงานสะอาด  

(3) การให้เครดิตภาษี (tax credit) สำหรับผู้ผลิตชิ้นส่วน ส่วนประกอบ แบตเตอรี่ และแร่สำคัญภายในสหรัฐฯ สำหรับใช้ในยานยนต์พลังงานสะอาด ทั้งนี้ มาตรการดังกล่าวได้เริ่มมีผลไปแล้วตั้งแต่ปีนี้ และมีกำหนดทยอยปรับลดลงในช่วงปี ค.ศ. 2030 - 2032 ยกเว้นกรณีการสนับสนุนเครดิตภาษีสำหรับแร่สำคัญที่ยังไม่มีกำหนดยกเลิก

สำหรับมาตรการกระตุ้นการบริโภคภายในประเทศ สหรัฐฯ ได้ออกมาตรการกระตุ้นการใช้ยานยนต์พลังงานสะอาดภายในประเทศไปพร้อม ๆ กับการสนับสนุนให้เกิดการผลิตยานยนต์พลังงานสะอาดภายในประเทศ โดยเฉพาะการส่งเสริมให้ครัวเรือนที่มีรายได้น้อย สามารถเข้าถึงการซื้อรถยนต์ไฟฟ้าได้มากขึ้น

ผ่านการให้เครดิตภาษีสูงสุดที่ 7,500 ดอลลาร์สหรัฐ สำหรับการซื้อรถยนต์ไฟฟ้า (Battery EV, Plug-in hybrid EV และ Hydrogen fuel cell) ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2023 - 2032 ซึ่งจะต้องซื้อเพื่อใช้เอง ไม่ใช่เป็นการซื้อเพื่อขายต่อ และต้องใช้ภายในสหรัฐฯ เป็นหลัก

ลักษณะรถยนต์ไฟฟ้าที่เข้าข่ายในมาตรการอุดหนุนนี้จะต้องผ่านเงื่อนไขที่กำหนด อาทิ ความจุของแบตเตอรี่ไม่ต่ำกว่า 7 กิโลวัตต์ต่อชั่วโมง น้ำหนักของรถยนต์น้อยกว่า 14,000 ปอนด์ ยานยนต์ต้องผลิตและประกอบในอเมริกาเหนือโดยผู้ผลิตที่มีคุณสมบัติตามที่สหรัฐฯ กำหนด นอกจากนั้น ยังมีเงื่อนไขเพิ่มเติมที่สำคัญ คือ 

(i)    ชิ้นส่วนแบตเตอรี่ต้องผลิตและประกอบในอเมริกาเหนือ และมีสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วนเป็นไปตามที่สหรัฐฯ กำหนด 

(ii)    แร่ธาตุที่สำคัญในการผลิตแบตเตอรี่มีการสกัดหรือผลิตภายในสหรัฐฯ หรือคู่ค้าที่สหรัฐฯ มีความตกลงการค้าเสรี (Free trade Agreement: FTA) ด้วย หรือผ่านกระบวนการนำกลับมาใช้ใหม่ภายในอเมริกาเหนือ และเป็นไปตามสัดส่วนที่สหรัฐฯ กำหนด โดยมีรายละเอียดตามตารางต่อไปนี้

ทั้งนี้ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2024 เป็นต้นไป การให้เงินอุดหนุนจะยิ่งเข้มงวดขึ้น นั่นคือ ยานยนต์ที่กำหนดต้องไม่ใช้ชิ้นส่วนแบตเตอรี่ที่มาจากประเทศหรือบริษัทที่สหรัฐฯ กังวล

ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2025 เป็นต้นไป สหรัฐฯ จะไม่ให้เงินอุดหนุนสำหรับรถยนต์ที่แบตเตอรี่ใช้แร่ธาตุสำคัญจากประเทศหรือบริษัทที่สหรัฐฯ ให้ความกังวลเช่นกัน ซึ่ง ‘จีน’ เป็นหนึ่งในรายชื่อประเทศที่สหรัฐฯ ให้ความกังวลด้านความมั่นคงในขณะนี้ 

นัยต่อการเป็นส่วนหนึ่งในห่วงโซ่การผลิตยานยนต์ไฟฟ้าของสหรัฐฯ
นัยที่ค่อนข้างชัดเจนจากกฎหมายการลดเงินเฟ้อ คือ ผลต่อห่วงโซ่การผลิตยานยนต์เพราะหากกฎหมายการลดเงินเฟ้อของสหรัฐฯ มีผลบังคับใช้ และประสบความสำเร็จจะส่งผลให้การบริโภคและการผลิตยานยนต์ไฟฟ้า มีแนวโน้มเกิดขึ้นภายในสหรัฐฯ เป็นหลัก

อีกทั้งเป็นการผลิตที่พึ่งพาชิ้นส่วนส่วนยานยนต์จากต่างประเทศลดลง โดยเฉพาะจากจีน ซึ่งเป็นผู้เล่นรายใหญ่ของโลกในตลาดยานยนต์ไฟฟ้าที่มีแร่ธาตุที่สำคัญในการผลิตแบตเตอรี่ และมีการผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ที่สำคัญของโลกเช่นกัน

ความพยายามในการแบ่งแยกเครือข่ายการผลิตยานยนต์โลกของสหรัฐฯ โดยเฉพาะกับจีน มีแนวโน้มทำให้คู่ค้าของสหรัฐฯ เริ่มกังวลในการมีฐานการผลิตชิ้นส่วนยานยนต์ในจีน และมองหาประเทศทางเลือกใหม่ที่มีศักยภาพในการเป็นฐานการผลิต เพื่อสร้างความยืดหยุ่นในเครือข่ายการผลิตยานยนต์กับสหรัฐฯ ให้ดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่อง 

    หากพิจารณาจากข้อกำหนดสัดส่วนการใช้แร่ธาตุที่สำคัญในการผลิตแบตเตอรี่ยานยนต์พลังงานสะอาดจะพบว่า ยังมีพื้นที่ให้ผู้ผลิตจากต่างประเทศเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่การผลิตยานยนต์ไฟฟ้าของสหรัฐฯ เนื่องจากสหรัฐฯ ได้กำหนดให้ภายในปี ค.ศ. 2029 การใช้แร่ธาตุที่สำคัญในการผลิตแบตเตอรี่ต้องมาจากสหรัฐฯ หรือประเทศที่สหรัฐฯ เชื่อถือ (trusted country)

สหรัฐฯ คัดเลือกประเทศเหล่านั้นด้วยเกณฑ์การทำ FTA กับสหรัฐฯ ซึ่งปัจจุบันมีเพียง 20 ประเทศเท่านั้น ซึ่งในบรรดาประเทศเหล่านี้ที่มีทรัพยากรแร่ธาตุสำคัญในการผลิตแบตเตอรี่ ได้แก่ ออสเตรเลีย ชิลี และเปรู 

    การมีความตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐฯ ไม่ได้เป็นไปเพื่อการลดอุปสรรคทางการค้าระหว่างประเทศเท่านั้น แต่ยังถูกนำมาใช้เป็นเกณฑ์ในการเข้าถึงตลาดสหรัฐฯ อีกด้วย

จึงมีความเป็นไปได้ว่าในอนาคต หากสหรัฐฯ มีแนวโน้มใช้มาตรการลักษณะเช่นนี้ต่อไป ประเทศที่มี FTA กับสหรัฐฯ เท่านั้นที่จะสามารถคว้าโอกาสในการเป็นแหล่งคู่ค้าทางเลือกใหม่จากการแบ่งแยกห่วงโซ่การผลิตที่เกิดขึ้น 

นัยที่สำคัญ คือ การลงนาม-ไม่ลงนาม FTA จะเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่กำหนดการย้ายฐานการผลิต และทำให้ประเทศต่าง ๆ ต้องเตรียมพร้อมรับมือ ดังนั้น การที่ไทยยังไม่มี FTA กับทางสหรัฐฯ อาจกลายเป็นข้อจำกัดในการเข้าถึงเครือข่ายการผลิตโลกได้ในอนาคต

ทั้งเป็นสิ่งที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจต้องผนวกผลกระทบเหล่านี้เข้าไปในการพิจารณาทบทวนการเข้าไปมีส่วนร่วมในความตกลงการค้าระหว่างประเทศกับทางสหรัฐฯ ในอนาคต

ความท้าทายที่สำคัญ คือ ไทยต้องถ่วงน้ำหนักให้ดีเพราะการลงนาม FTA กับประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐฯ และสหภาพยุโรป (ที่อยู่ระหว่างการเจรจา) มักมีประเด็นแฝง อาทิ การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ประเด็นเรื่องสิ่งแวดล้อม ที่มีผลกระทบในวงกว้าง ซึ่งผลประโยชน์สุทธิของการรับข้อบทเหล่านี้อาจไม่แสดงอย่างตรงไปตรงมา

ไทยจึงต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง และเปรียบเทียบผลประโยชน์ ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นอย่างเหมาะสม ดังนั้น โจทย์การเจรจาการค้าจะยากขึ้น ไม่ใช่แค่ไทยไปเปิดตลาด ได้แต้มต่อภาษี แต่ต้องพิจารณาให้รอบด้านทั้งความพร้อมและความเป็นไปได้ที่ไทยจะถูกรวมเข้าไปในห่วงโซ่การผลิตโลก และความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากข้อตกลงอื่น ๆ ใน FTA  เรื่องดังกล่าวเป็นสิ่งที่ต้องคิดและเตรียมการล่วงหน้า 
    
บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการศึกษาการแยกห่วงโซ่อุปทาน (decoupling) ของอุตสาหกรรมสำคัญระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน และนัยต่อเศรษฐกิจการค้าไทย ซึ่งจัดทำร่วมกันระหว่างสำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์การค้า กระทรวงพาณิชย์ และมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

*บทความนี้เขียนโดย วานิสสา เสือนิล ทีมวิจัยกลุ่มคลัสเตอร์ความสามารถในการแข่งขัน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์