ดึงภาคประชาชนร่วมปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ

การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจภายใต้การทำงานของคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.)หรือ “ซูเปอร์บอร์ด” กำลังเข้าสู่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ ในการยกร่างพ.ร.บ.กำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ ซึ่งจะนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจครั้งสำคัญของประเทศ

นโยบายปฏิรูปรัฐวิสาหกิจถือเป็นนโยบายของทุกรัฐบาลและมีการเสนอกันหลายรูปแบบ แต่ไม่สามารถทำได้มากนัก ส่งผลให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งดำเนินการไม่มีประสิทธิภาพ และถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองมาโดยตลอด

การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ ถือเป็นนโยบายสำคัญภายใต้รัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ซึ่งจะมีการปรับโครงสร้างการกำกับดูแลทั้งระบบ โดยขณะนี้อยู่ระหว่างการเสนอร่างพระราชบัญญัติกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ เพื่อรองรับการจัดตั้งการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติขึ้นมาดูแล

นายบรรยง พงษ์พานิช หนึ่งในคณะกรรมการคนร.กล่าวว่า การตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติขึ้นมา แม้จะมีข้อดีที่มีคนทำหน้าที่ดูแลรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะอย่างมืออาชีพ เหมือนกับสิงคโปร์ที่มี เทมาเส็ก แต่ยอมรับว่ามีความกังวลเกี่ยวกับการแทรกแซงจากภาคการเมืองในอนาคต ดังนั้นประเด็นสำคัญที่ควรต้องเร่งส่งเสริม คือ การสร้างความมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน รวมทั้งเรื่องของความโปร่งใสในการตรวจสอบข้อมูล

“คีย์ คือ โปร่งใส และ มีส่วนร่วม โปร่งใสคือทุกคนต้องเปิดเผยข้อมูลที่ได้มาตรฐาน อย่างรัฐวิสาหกิจก็เริ่มจากการยึดแบบ 56-1 ประเด็นที่สอง คือ ความเชี่ยวชาญ โดยต้องจัดให้มีผู้เชี่ยวชาญมาวิเคราะห์ด้วย”

นายบรรยง กล่าวด้วยว่า ประเด็นหนึ่งที่อยากเสนอ คือ การจัดตั้งกองทุนให้กับภาคประชาสังคม คล้ายๆ กับสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ(สสส.) โดยสิ่งที่อยากเสนอ คือ ให้ภาครัฐแบ่งเงินประมาณ 0.25-0.5% ของงบลงทุน ซึ่งน่าจะได้เม็ดเงินราว 1-2 พันล้านบาท มาใช้ในการจัดตั้งกองทุนเพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกในการตรวจสอบ

“ประเด็นสำคัญ คือ บ้านเรายังขาดหน่วยงานที่ทำหน้าที่เป็น โพลิซีวอทช์ คือ เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ติดตามวิเคราะห์การทำงานของภาครัฐ ซึ่งถ้าเรามีองค์กรลักษณะนี้ ก็จะทำให้ภาครัฐมีความแข็งแกร่งขึ้น”

คาดกฎหมายผ่านสนช.ในปีนี้

นายกุลิศ สมบัติศิริ ผู้อำนวยการสคร. กล่าวว่า ร่างพ.ร.บ.กำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจฯ ได้ผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมคนร.ไปแล้ว หลังจากนี้จะเปิดรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ก่อนนำมาปรับแก้ไขเพื่อนำเสนอให้ที่ประชุมคนร.พิจารณา และนำเสนอเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.)พิจารณาได้ภายในเดือนส.ค. หลังจากนั้นจะนำเสนอเข้าสู่ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) 

นายกุลิศ คาดว่าร่างกฎหมายจะผ่านความเห็นชอบภายในเดือนพ.ย.-ธ.ค.นี้

เปิดร่างกฎหมายคุมรัฐวิสาหกิจ

สำหรับร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้ มีองค์ประกอบสำคัญ 2 ส่วน คือ “การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในภาพรวม” และ “การจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” หรือ “โฮลดิ้ง” เพื่อมากำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่แปลงสภาพเป็นบริษัท12 แห่ง โดยการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในภาพรวมนั้น จะมีการตั้งคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ หรือ คนร.ขึ้นมาใหม่ เป็นชุดที่มีกฎหมายรองรับ ต่างจากคนร.ชุดปัจจุบันที่แต่งตั้งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี โครงสร้างของคณะกรรมการชุดนี้มีกรรมการทั้งหมด 15 คน มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ส่วนกรรมการอีก 14 คนจะมาจากรัฐมนตรีที่ครม.แต่งตั้ง 4 คน มาจากภาคราชการ 4 คน คือ กระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และ ประธานบอร์ดบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่จะมาจากการสรรหาอีก 5 คนโดยมีผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายรัฐวิสาหกิจ(สคร.)เป็นเลขานุการ

บทบาทของคนร.จะกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจโดยภาพรวม ให้รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจัดทำแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว 5 ปี โดยอิงกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 ซึ่งทางสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(สศช.)กำลังทำอยู่

“แผนยุทธศาสตร์ของรัฐวิสาหกิจจะทำทุก 5 ปี แผนแรกหรือแผนฉบับที่ 1นี้ จะนำแผน 12 ของสศช.มาพิจารณาในการทำแผนด้วย ขณะนี้ก็เริ่มจัดทำแล้ว และจะเริ่มใช้แผนหนึ่งทันที หลังพ.ร.บ.กำกับรัฐวิสาหกิจมีผลบังคับใช้”

ปิดช่องประชานิยมไม่ชอบ

ในกฎหมายฉบับนี้ ยังมีข้อกำหนดที่จะลดโอกาสที่รัฐวิสาหกิจจะถูกใช้ทำโครงการประชานิยมที่ไม่รับผิดชอบ แม้ว่ารัฐวิสาหกิจจะยังเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการทำนโยบายต่าง แต่หากจะให้รัฐวิสาหกิจทำนโยบาย ทำภารกิจที่ขาดทุน หรือไม่คุ้มค่าในเชิงธุรกิจ

ก่อนที่จะดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว ผู้เสนอโครงการจะต้องมีการคำนวณงบประมาณที่ใช้ ประโยชน์และผลกระทบของโครงการต่อรัฐวิสาหกิจ หากคำนวณแล้วขาดทุนจะต้องจัดสรรงบประมาณให้รัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วน โดยหากเป็นโครงการเร่งด่วน อาจให้รัฐวิสาหกิจสำรองงบประมาณไปก่อนได้ แต่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณคืนในปีถัดไป

“ส่วนนี้จะช่วยปิดช่องการใช้รัฐวิสาหกิจทำประชานิยม โดยไม่ได้ดูเรื่องผลกระทบที่ตามมา เป็นการทำโดยเอาเงินของลูกหลานในอนาคตมาใช้ นอกจากก่อนทำโครงการจะต้องตั้งงบประมาณให้รัฐวิสาหกิจแล้ว หากทำโครงการไปแล้วพบว่าไม่เวิร์ค ส่อเค้าขาดทุนหนัก รัฐวิสาหกิจนั้นๆสามารถเสนอขอสคร.ขอหยุดทำได้ ก่อนที่ถลำลึกไปกว่านี้ “

รื้อกระบวนการสรรหาบอร์ด

ผอ.สคร.ยังบอกอีกว่า ปัญหาสำคัญของรัฐวิสาหกิจอีกอย่าง คือ การถูกแทรกแซงจากฝ่ายนโยบาย หรือฝ่ายการเมือง ผ่านตัวกรรมการที่ถูกส่งมานั่งในบอร์ดรัฐวิสาหกิจ เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล เปลี่ยนรัฐมนตรีต้นสังกัด จึงมักจะมีการเปลี่ยนตัวกรรมการของรัฐวิสาหกิจด้วย

ดังนั้นในพ.ร.บ.กำกับรัฐวิสาหกิจ จึงกำหนดให้ปรับปรุงการสรรหาและแต่งตั้งกรรมการในรัฐวิสาหกิจ ให้สอดคล้องกับหลักบรรษัทภิบาล โดยจะมีการตั้งคณะกรรมการสรรหากรรมการที่จะส่งไปนั่งในรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง นอกจากเกณฑ์เรื่องคุณสมบัติต้องห้ามทั่วไปแล้ว ต้องเป็นผู้มีความรู้ความสามารถ ความเชี่ยวชาญในกิจการของรัฐวิสาหกิจ โดยหลังจากที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ ก็จะทยอยเปลี่ยนกรรมการของรัฐวิสาหกิจทั้ง 56 แห่งให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์นี้

นอกจากนี้ยังกำหนดให้รัฐวิสาหกิจทุกแห่งต้องมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะอย่างโปร่งใส ให้ทัดเทียมกับการเปิดเผยข้อมูลของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย หรือเปิดเผยข้อมูลทางการเงิน และข้อมูลสำคัญตามแบบรายงาน 56-1 ของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์(ก.ล.ต.) ซึ่งสคร.จะรวบรวมและจัดทำรายงานผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในภาพรวมเสนอต่อครม.และเปิดเผยต่อสาธารณชนต่อไป

ในส่วนของการประเมินผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น กำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ให้บริหารสาธารณะทุกแห่ง ต้องจัดให้มีการประเมินผลความพึงพอใจในการให้บริการของประชาชน อย่างน้อยปีละ 1 ครั้ง การประเมินผลการดำเนินงานนี้จะเป็นส่วนหนึ่งในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ สำหรับรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหา จะต้องกำหนดแนวทางขั้นตอนการปรับปรุงกิจการ ในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน คนร.อาจจะเสนอครม.ออกพระราชกฤษฎีกายกเว้นกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้

จัดตั้งโฮลดิ้งคุม12รัฐวิสาหกิจ

สาระสำคัญส่วนที่ 2 ของพ.ร.บ.กำกับรัฐวิสาหกิจคือ “การจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” โดยนายบรรยง พงษ์พานิช กรรมการในคนร. เปิดเผยว่า หลังจากที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ ลำดับแรกจะมีการตั้งคนร. แล้วคนร.จะมาดำเนินการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ หรือ “โฮลดิ้ง”เพื่อกำกับดูแลและถือหุ้นรัฐวิสาหกิจที่มีสถานะเป็นบริษัทจำกัด 12 แห่งแทนกระทรวงการคลัง ซึ่งตามขั้นตอนที่คาดว่ากฎหมายฉบับสมบูรณ์จะออกมาในเดือนพ.ย. คาดว่าจะสามารถจัดตั้งโฮลดิ้งได้ภายในไตรมาสแรกของปี 2559

บรรษัทนี้มีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการ มีลักษณะเหมือนธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และ ก.ล.ต. มีกระทรวงการคลังถือหุ้น 100% โดยกำหนดไม่ให้นำหุ้นบรรษัทออกขายไม่ว่ากรณีใดๆ เพื่อลดความกังวลเกี่ยวกับการแปรรูป และบรรษัทแห่งนี้ก็ไม่มีอำนาจในการลดสัดส่วน หรือเปลี่ยนแปลงการถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจ และไม่มีอำนาจในการแปรรูป รวมถึงการควบรวม การโอน แยกหรือ ยุบเลิก รัฐวิสาหกิจ

เฟ้นคนเก่งนั่งบอร์ดและผู้บริหาร

สำหรับโครงสร้างการบริหารบรรษัทฯ จะต้องมีการสรรหา และแต่งตั้งกรรมการ รวมถึงผู้บริหารขององค์กร โดยในวาระแรก ครม.จะแต่งตั้งกรรมการสรรหา 7 คน ประธานเป็นผู้ที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง ส่วนกรรมการที่เหลือจะมาจากอดีตปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการสคก. เลขาธิการ สศช. ผู้ว่าธปท. เลขาธิการก.ล.ต. และมีผู้อำนวยการ สคร.เป็นเลขานุการคณะกรรมการชุดนี้จะทำหน้าที่สรรหาคณะกรรมการ (บอร์ด) และผู้อำนวยการใหญ่ของบรรษัท รวม 10 คน โดยบอร์ดจะมีวาระการทำงาน 3 ปี อยู่ได้ไม่เกิน 2 วาระ ส่วนผู้อำนวยการใหญ่มีวาระดำรงตำแหน่ง 4 ปี

“คณะกรรมการชุดแรกเป็นคีย์ที่สำคัญมาก ไม่ว่าองค์กรไหนก็ตาม กรรมการชุดแรกถือว่าสำคัญ เมื่อได้เห็นหน้าตาของกรรมการ ประชาชนจะต้องรับได้ นอกจากนี้ต้องให้มีความต่อเนื่อง ดังนั้นในช่วง 2 ปีแรกกรรมการจะยังไม่มีการออก ปีที่3-5 จะทยอยออก 1 ใน 3 หรืออาจจะมีบทเฉพาะกาลให้กรรมการชุดแรกอยู่นานกว่า 5 ปีก็ได้ เพราะจุดเริ่มต้นสำคัญ ถ้าเริ่มได้ดี ประชาชนรับรู้ ก็จะดำเนินต่อไปได้” นายบรรยงกล่าว

เปิดฐานะการเงินโฮลดิ้ง

การจัดตั้งโฮลดิ้ง มีทุนจดทะเบียน 1 พันล้านบาท มีรายได้จากการนำส่งรายได้ของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ภายใต้กำกับดูแลทั้ง รายได้ที่เข้ามาจะหักเป็นเงินสำรองไว้ 2 กรณี คือ การกันสำรองทั่วไป ไม่เกิน 5 พันล้านบาท ซึ่งจะทยอยสำรองในจำนวนที่เท่ากันใน 5 ปี และการกันสำรองอื่นๆ และเมื่อหักค่าใช้จ่ายแล้ว จะต้องนำส่งเป็นรายได้ของรัฐบาล โดยกำหนดวงเงินค่าใช้จ่ายการดำเนินงานของบรรษัทไม่เกิน 0.05%ของสินทรัพย์รวม โดยประเมินสินทรัพย์รวมเบื้องต้นของ12 รัฐวิสาหกิจอยู่ที่ 5.9 ล้านล้านบาท หากคิดตามสัดส่วนการถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจ เท่ากับโฮลดิ้งมีสินทรัพย์ประมาณ 7.45 แสนล้านบาท

สำหรับรัฐวิสาหกิจ 12 แห่งที่เข้ามาอยู่ภายใต้โฮลดิ้ง ประกอบด้วย 1. บริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) 2.บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) 3.บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด(มหาชน) 4.ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) 5. บริษัท อสมท จำกัด(มหาชน) 6.บริษัท ขนส่ง จำกัด 7. บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) 8. บริษัท ไปรษณีย์ไทย 9. บริษัทการท่าอากาศยานไทย จำกัด(มหาชน) หรือ ทอท. 10.บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด 11. บริษัทอู่กรุงเทพ จำกัด 12.บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จำกัด