มองต่างสัมปทานปิโตรฯรอบ21

การจัดเสวนาครั้งนี้ ได้กำหนดให้ภาครัฐและภาคประชาชนส่งผู้เข้าร่วมตอบคำถามและให้ข้อมูลฝ่ายละ 4 คน โดยภาคประชาชนประกอบไปด้วย นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง น.ส.รสนา โตสิตระกูล สปช.ด้านพลังงาน นายนพ สัตยาศัย อาจารย์ประจำคณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยและ ม.ล.กรกสิวัฒน์ เกษมศรี นักวิชาการอิสระ

ส่วนตัวแทนภาครัฐประกอบไปด้วย นายคุรุจิต นาครทรรพ รองปลัดกระทรวงพลังงาน นายบรรยง พงษ์พานิช คณะกรรมการนโยบายกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ นายมนูญ ศิริวรรณ สปช.ด้านพลังงาน นายศิริพงษ์ ศุภกิจจานุสรณ์ นักวิชาการอิสระด้านกฎหมาย โดยมีนายอภิรักษ์ หาญพิชิตวณิชย์ เป็นผู้ดำเนินรายการ

ก่อนการเสวนาจะเริ่มต้นขึ้นผู้ดำเนินรายการได้บอกกติกาในการเสวนาว่าทั้ง 2 ฝ่ายมีเวลาในการตอบคำถามและชี้แจงข้อมูลฝ่ายละ 1.30 ชั่วโมง โดยมีนาฬิกาดิจิทัลตั้งเวลาถอยหลังวางไว้ทั้งสองฝ่าย และประเด็นที่มีการหารือตามที่เครือข่ายภาคประชาชนเรียกร้อง ดังนี้

1.การแก้ไขและปรับปรุงพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.2514 และ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ.2514 เนื่องจากมองว่ากฎหมายที่ดีควรมีการเปิดกว้าง เพราะปัจจุบันระบบสัมปทานเป็นระบบที่ปิดตาย และเอื้อประโยชน์แก่ผู้ประกอบการมากจนเกินไป

2.ทำอย่างไรให้การพัฒนาพลังงานในไทยเป็นไปอย่างยั่งยืนและไม่เกิดวิกฤติพลังงานภายในระยะเวลา 6 - 7 ปีข้างหน้า

ทั้งนี้ การเสวนาโดยฝ่ายภาคประชาชนเน้นไปที่การแก้พ.ร.บ.ปิโตรเลียม โดยนายธีระชัยกล่าวว่าการแก้กฎหมาย พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯฉบับปัจจุบันก่อนที่จะมีการเดินหน้าเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบใหม่ถือว่ามีความจำเป็นเนื่องจากประกาศของกระทรวงพลังงานที่มีการระบุว่าอาจจะมีการใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตในบางแปลงสัมปทานก็ไม่มีความชัดเจนและผูกพันกับรัฐบาลต่อไป รวมทั้งข้าราชการที่เกี่ยวข้องก็จะทำงานได้ยากมีความเสี่ยงหากจะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องในประเด็นเกี่ยวกับการเพิกถอนสิทธิ์ในการดำเนินสัมปทานของภาคเอกชนแล้วมาใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตซึ่งอาจต้องใช้กระบวนการทางอนุญาโตตุลาการที่ผูกพันกับองค์กรศาลในต่างประเทศเป็นตัวชี้ขาด ซึ่งไม่สามารถรับประกันได้ว่ารัฐบาลจะได้ประโยชน์

ทั้งนี้ ในการปรับปรุงระบบสัมปทานจากระบบไทยแลนด์พลัส 1 เป็นไทยแลนด์พลัส 3 กลับมีข้อมูลว่าระบบสัมปทานที่ภาครัฐพยายามจะปรับปรุงผลประโยชน์ที่ได้รับลดลงจาก 65.6% เหลือ 62.2% ซึ่งอาจจะเป็นเพราะเราเปิดให้เอกชนมีอำนาจต่อรองมากจนเกินไป

ขณะที่การเก็บภาษีรายได้ภาครัฐก็มีแนวโน้มที่จะเป็นอัตราถดถอยเพราะภาคเอกชนที่ได้สัมปทานหลายๆแปลงสามารถนำเงินได้มาหักลดภาษี ขณะที่บางประเทศไม่เอื้อให้เอกชนที่ได้สัมปทานใช้ระบบนี้แต่เป็นการเก็บภาษีเงินได้แบบแยกแปลงผลิต (field by field basis) ไม่ได้คิดภาษีข้ามแปลง ซึ่งช่วยให้รัฐได้ผลประโยชน์สูงสุด

ทั้งนี้ เสนอว่าควรมีการทำโพลล์หรือประชามติให้ประชาชนตัดสินว่าควรมีการเปิดสัมปทานรอบ 21 หรือไม่ หากยังไม่มีการแก้กฎหมาย

ม.ล.กรกสิวัฒน์ กล่าวว่า การแก้กฎหมาย พ.ร.บ.ปิโตรเลียมเป็นการเปิดโอกาสให้ภาครัฐสามารถกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมในการใช้ประโยชน์จากปิโตรเลียมโดยแก้ไขจากเดิมที่ระบุว่ารัฐต้องใช้ระบบสัมปทานเท่านั้น เพิ่มเป็นการกำหนดเงื่อนไขว่าให้รัฐสามารถเลือกได้ว่าจะใช้ระบบสัมปทาน ระบบแบ่งปันผลผลิต หรือระบบจ้างผลิต

ทั้งนี้ ระบบสัมปทานไทยแลนด์พลัส3 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันที่เปิดโอกาสให้มีการเจรจาระหว่างภาคเอกชนกับรัฐในการได้สิทธิสัมปทาน จากการศึกษาเอกสารย้อนหลังพบว่ามีลักษณะเหมือนกับการประกวดมากกว่าการประมูลเนื่องจากมีการแข่งขันกันไม่มากนัก โดยการแข่งขันที่ไม่เกิดขึ้นส่วนหนึ่งเพราะการให้สิทธิ์กับภาคเอกชนที่มีสัมปทานอยู่ในประเทศไทยอยู่ก่อนสามารถหักภาษีเงินได้ ขณะที่ผู้ประกอบการที่เข้ามาผลิตใหม่ไม่สามารถทำได้ทำให้เกิดข้อได้เปรียบเสียเปรียบและไม่จูงใจให้เอกชนรายใหม่เข้ามาแข่งขัน

"ระบบที่เป็นอยู่ รัฐบอกต้องการความมั่นคงแต่รัฐเลือกเงินแล้วปล่อยให้เอกชนเป็นเจ้าของปิโตรเลียมทั้งหมด ซึ่งผมก็อยากจะถามว่าตกลงรัฐขาดเงินหรือขาดพลังงาน ถ้าในอนาคตเกิดวิกฤติไม่สามารถนำเข้าพลังงานจากที่ห่างไกลได้รัฐไม่มีระบบแบ่งปันผลผลิตสุดท้ายก็ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากมาซื้อเชื้อเพลิงอยู่ดี ซึ่งหากรัฐเลือกที่จะเอาปิโตรเลียมไว้ในมือ โดยแก้กฎหมายก็จะสามารถนำมาบริหารจัดการ โดยจะเพิ่มเป็นรายได้หรือนำมาจัดสรรในประเทศก็ได้"ม.ล.กร กล่าว

นายนพกล่าวว่าในการแก้กฎหมายควรมีการแยกการผลิตและการสำรวจปิโตรเลียมออกจากกัน ไม่ใช่เหมือนกับระบบปัจจุบันที่ให้สิทธิภาคเอกชนที่ชนะการประมูลได้สิทธิทั้งการสำรวจและผลิต โดยเสนอว่าภาครัฐควรเป็นผู้ลงทุนในการสำรวจเองโดยคาดว่าใช้งบประมาณไม่มากนัก โดยสามารถใช้งบประมาณ 5,000 ล้านบาทหรือ 1% ของผลประโยชน์ที่รัฐบาลระบุว่าจะได้จากการทำสัมปทานปิโตรเลียมในรอบนี้ โดยงบประมาณ 5,000 ล้านบาทสำหรับสำรวจปิโตรเลียมทั้ง 21 แปลง และรัฐจะเป็นผู้ประกาศเชิญชวนให้เอกชนเข้ามาผลิตโดยอาศัยข้อมูลที่มีอยู่ในการกำหนดผลประโยชน์ที่รัฐควรจะได้

น.ส.รสนา กล่าวว่าจากช่องโหว่และข้อจำกัดเรื่องกฎหมายปิโตรเลียมเห็นได้ชัดว่าการแก้ไขกฎหมายนั้นมีความจำเป็น แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตว่าการที่ภาครัฐจะเร่งรัดการเปิดสัมปทานรอบที่ 21 อาจเกี่ยวข้องกับปริมาณก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่กำลังจะหมดลงและจะกระทบกับธุรกิจปิโตรเคมีที่จะขาดแคลนก๊าซธรรมชาติเป็นวัตถุดิบ ซึ่งที่ผ่านมาประชาชนรับภาระค่าก๊าซที่เพิ่มขึ้น ทั้งที่เรามีก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยเพียงพอต่อการใช้ประชาชน แต่ต้องให้ธุรกิจปิโตรเคมีใช้ด้วย

"ก็ต้องตั้งข้อสงสัยว่าเป็นประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่ เพราะนายคุรุจิต (รองปลัดกระทรวงพลังงาน) เป็นผู้เซนต์อนุมัติเปิดสัมปทานรอบนี้ ย่อมอยากที่จะผลักดันให้สัมปทานรอบนี้เปิดให้ได้ เหมือนกับการที่ผู้บริหารกระทรวงพลังงานไปนั่งอยู่ในบอร์ดของบริษัทพลังงานหลายแห่ง เช่น บริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น"

ด้านตัวแทนภาครัฐได้ตอบคำถามของภาคประชาชน โดยสรุปดังนี้ นายคุรุจิต กล่าวว่าระบบสัมปทานเป็นระบบที่ประเทศไทยใช้มาตลอดและมีการเปิดสัมปทานในหลายๆรัฐบาลที่ผ่านมาแล้วกว่า 20 ครั้งซึ่งระบบสัมปทานเปิดโอกาสให้รัฐเจรจาผลประโยชน์กับภาคเอกชนได้มากกว่าระบบแบ่งปันผลผลิต

"การเดินหน้าเปิดสัมปทานมีความจำเป็นเพราะขณะนี้ปริมาณการใช้ก๊าซธรรมชาติในประเทศไทยสูงกว่าปริมาณก๊าซที่ผลิตได้ประมาณ 40 % ขณะที่ปริมาณสำรองก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยก็เหลือเพียง 13 ปีเท่านั้น"

ส่วนข้อมูลจาการเปิดสัมปทานรอบที่ 20 ก็พบปริมาณก๊าซแค่เพียง 50,000 ล้านลูกบาศก์ฟุตเท่ากับปริมาณที่เพียงพอใช้ใน 1 ปีเท่านั้น ซึ่งระบบสัมปทานนี้ประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งมีปริมาณสำรองเชื้อเพลิงต่ำเหมือนประเทศไทย เช่น ประเทศอังกฤษ หรือแคนาดา ก็ใช้ระบบนี้โดยไม่เลือกที่จะใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต เพราะพิสูจน์แล้วว่ารัฐได้ประโยชน์มากกว่าส่วนที่บอกว่าระบบแบ่งปันผลผลิตดีกว่าก็ขอให้เอามาแสดงให้ชัดว่าเป็นแบบไหนที่ดีกว่า

"ในปี 2561 การขาดแคลนก๊าซเพื่อใช้ในการผลิตไฟฟ้าจะมีความชัดเจนมากขึ้นเรื่อยๆ แผนที่เราทำได้ก็คือการนำเข้าก๊าซปิโตรเลียมเหลว (LNG) จากต่างประเทศประมาณ 10 ล้านตันซึ่งเทียบเท่าปริมาณก๊าซ 1,400 ล้านลูกบาศก์ฟุตเท่านั้นที่เหลือก็ต้องหวังที่จะซื้อก๊าซจากต่างประเทศซึ่งก็ถือว่ามีข้อจำกัดจากการขยายตัวของเศรษฐกิจในประเทศเพื่อนบ้านที่เขาต้องการใช้ไฟฟ้ามากขึ้น"นายคุรุจิต กล่าว

นายคุรจิต กล่าวถึงการกล่าวหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนโดยขอชี้แจงว่าการที่ข้าราชการไปนั่งในบอร์ดรัฐวิสาหกิจก็เพื่อรักษาผลประโยชน์ของประเทศเนื่องจากในรัฐวิสาหกิจกระทรวงการคลังถือหุ้น

"การกล่าวหา ย่ำยีศักดิ์ศรีคนอื่น การบอกว่าข้าราชการที่ทำงานไปนั่งในบอร์ดรัฐวิสาหกิจ รับผลตอบแทนแล้วเอื้อผลประโยชน์ให้กับเอกชน ก็เป็นการที่มองโลกแคบเกินไปเสียหน่อยเพราะการทำงานของผมก็เป็นไปตามจริยธรรมราชการ ตามระเบียบของคณะกรรมการที่มีการควบคุมตามความรู้ความสามารถ กล่าวหากันแบบนี้จะเอาใครมาเป็นบอร์ด ผู้รับเหมา หรือหัวคะแนนนักการเมืองแบบนั้นหรือ"

นายมนูญ กล่าวว่าแม้การปฏิรูปพลังงานจะมีความสำคัญ แต่ไม่ควรเอามาเป็นอุปสรรคในการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบ 21 เพราะหากล่าช้าออกไปเพราะมีการเลื่อนมาหลายครั้งแล้วและทำให้เกิดความเสี่ยงทางพลังงานสำรองและการขาดแคลนไฟฟ้ามากขึ้น เนื่องจากตั้งแต่ปีนี้ศักยภาพของแหล่งก๊าซที่ส่งให้ประเทศไทย จากแหล่งยานาดา และเยตากุน ในพม่าจะจ่ายก๊าซให้ไทยลดลง 250 - 300 ล้านลูกบาศก์ฟุต/วัน ขณะที่แหล่งเจดีเอในมาเลเซียจะจ่ายก๊าซให้ไทยลดลง 300 ล้านลูกบาศก์ฟุต/วัน

ก๊าซธรรมชาติที่ไทยจะได้รับในการผลิตไฟฟ้าลดลงกว่า 1,000 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน ซึ่งการเปิดสัมปทานจะช่วยให้เรามีความหวังในเรื่องการหาแหล่งก๊าซในประเทศมากขึ้น

นายศิริพงษ์กล่าวว่าตัวอย่างการแก้กฎหมายปิโตรเลียมในมาเลเซียเป็นตัวอย่างให้เห็นว่าต้องใช้เวลามากกว่า 6 ปี ก่อนที่จะเปลี่ยนจากสัมปทานมาเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต ซึ่งประเทศไทยก็จะเสียโอกาสมากหากรอให้มีการแก้กฎหมายก่อนค่อยเปิดสัมปทานปิโตรเลียม ส่วนประเด็นการใช้อนุญาโตตุลาการเพื่อระงับข้อพิพาทในการเปิดสัมปทานถือเป็นเรื่องสากลที่จะต้องบรรจุไว้ในกฎหมายที่มีข้อผูกพันกับการทำธุรกิจต่างประเทศ
ขณะที่นายบรรยงกล่าวว่าการสำรวจพลังงานและเปิดสัมปทานปิโตรเลียมมีความสำคัญเทียบเท่าการทำแผนรองรับความเสี่ยงของภาคธุรกิจ

โดยขณะนี้ข้อมูลที่ออกมาจากการสำรวจสัมปทานรอบที่ 18 - 20 ในรอบกว่า 20 ปีที่ผ่านมาพบว่าเราพบปริมาณสำรองปิโตรเลียมที่จะนำมาใช้ในเชิงพาณิชย์น้อยมากซึ่งเป็นข้อมูลที่สนับสนุนการเปิดสัมปทานมากกว่าการใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต ซึ่งการเปิดสัมปทานในรอบนี้จะนำไปสู่การตัดสินใจว่าเราจะรับมืออย่างไรต่อไป

"หากไม่พบก๊าซธรรมชาติเพิ่มเติมในไทยเราก็มีทางเลือกที่เหลือคือนำเข้าก๊าซแอลเอ็นจี เร่งรัดการเจรจาการพัฒนาพื้นที่ทับซ้อนกับกัมพูชา และการต่ออายุสัมปทานในแปลงที่ยังมีปริมาณสำรองปิโตรเลียมเหลืออยู่ โดยปรับปรุงเงื่อนไขให้มีความโปร่งใสมากขึ้น"