'ธีระชัย'เตือนกฤษฎีกาโยกเงินให้รัฐจ่ายชาวนา

นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรมว.คลังคนเเรกของรัฐบาลน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊คส่วนตัวว่า "เงินกู้จำนำข้าว ประเด็นทางเทคนิกที่สนง.กฤษฎีกาควรจะนำไปพิจารณา วันนี้มีข่าวในนสพ. กรุงเทพธุรกิจ หน้า 2 ว่า สนง.กฤษฎีกา มีความเห็นเบื้องต้นว่า การปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ที่คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เสนอครม. เมื่อวันที่ 21 มกราคม 2557 นั้น ไม่เป็นภาระผูกพันรัฐบาลในอนาคต

เหตุผลหลักที่ สนง. กฤษฎีกา เห็นดังนี้ เนื่องจากเชื่อคำชี้แจงของรัฐบาลว่า เงินกู้ที่จะโยกจากโครงการคมนาคม ไปใช้ในโครงการจำนำข้าวแทนนั้น ไม่ใช่"โครงการใหม่"และวงเงินกู้รวม ยังอยู่ในกรอบเพดานเดิม โดยลดลงเล็กน้อยประมาณ 5,000 ล้านบาท จาก 3,321,499.76 ล้านบาท เหลือ 3,316,330.84 ล้านบาท

เมื่อกรอบวงเงินรวม ไม่ได้เพิ่มสูงขึ้น สนง.กฤษฎีกา จึงเห็นว่าไม่เป็นภาระผูกพันรัฐบาลในอนาคต แต่การดูกรอบวงเงิน เป็นการดูเฉพาะเปลือกไม้ ไม่ได้ดูแก่นใน เป็นการดูเฉพาะในแง่คณิตศาสตร์ ยังไม่ได้คำนึงถึงแง่เศรษฐกิจ สนง.กฤษฎีกา ควรจะพิจารณาประเด็นต่อไปนี้ด้วย เพื่อความครบถ้วน และเพื่อประโยชน์สูงสุดของทางราชการ

ประเด็นที่หนึ่ง ถึงแม้กรอบวงเงินรวมจะมิได้เพิ่มขึ้น แต่การโยกวงเงินกู้จากโครงการคมนาคม ไปเป็นโครงการจำนำข้าวนั้น เป็นการสร้างข้อจำกัดแก่รัฐบาลใหม่

แผนงานลงทุนด้านคมนาคม ที่กระทรวงคมนาคมได้พิจารณามาแล้วอย่างรอบคอบ และได้ผ่านขั้นตอนพิจารณาของหลายหน่วยงานมาก่อนหน้า มาบัดนี้รัฐบาลใหม่จะถูกจำกัดขีดเส้น จะไม่สามารถดำเนินการโครงการคมนาคมดังกล่าวได้ เพราะเงินกู้ได้ถูกโยกออกไปเสียแล้ว หรือหากรัฐบาลใหม่จะดำเนินการ ก็จะต้องมีภาระไปหาแหล่งเงินกู้เพิ่มเติม ในจำนวน 1.3 แสนล้าน การโยกวงเงินกู้ดังกล่าว จึงเป็นการรอนสิทธิของรัฐบาลใหม่ ในการดำเนินการโครงการคมนาคมอย่างจัง

ประเด็นที่สอง วงเงินที่กระทรวงการคลังเสนอครม. สำหรับโครงการจำนำข้าวนั้น มีลักษณะเป็นวงเงินหมุนเวียน เพื่อรักษาวินัยการเงินการคลัง การกำหนดเป็นวงเงินหมุนเวียน ก็เพื่อเป็นการบังคับให้รัฐบาล ต้องเร่งทะยอยขายข้าวออกไป เพื่อจะได้มีเงินเข้ามาใช้ สำหรับจ่ายให้แก่ชาวนาในรอบต่อๆไป การที่คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ ซึ่งมีรัฐมนตรีคลังเป็นประธาน เสนอครม. โยกวงเงินกู้ดังกล่าว จึงมีผลเป็นการยกเลิกการบังคับ ให้รัฐบาลต้องเร่งขายข้าวออกไปโดยปริยาย จึงเป็นวิธีการ ที่ไม่ตรงกับเป้าประสงค์ของการกำหนดวงเงินเดิม ที่ต้องการให้มีลักษณะเป็นวงเงินหมุนเวียน

ประเด็นที่สาม ถึงแม้เกษตรกรที่ถือใบประทวน จะมีฐานะเป็นเจ้าหนี้รัฐบาลอยู่แล้วก็ตาม แต่รัฐบาลใหม่มีทางเลือกเกี่ยวกับโครงการจำนำข้าวหลากหลาย เช่น รัฐบาลใหม่อาจจะต้องการใช้แหล่งเงินจากการขายข้าว เป็นแหล่งเงินหลักไปก่อน แล้วค่อยใช้แหล่งเงินจากการกู้เงิน หรือแหล่งอื่นๆ ในภายหลัง การโยกวงเงิน จึงจะมีผลเป็นการรอนสิทธิของรัฐบาลใหม่ จะไม่สามารถปรับเปลี่ยนรายละเอียดวิธีดำเนินการในโครงการจำนำข้าว ได้อย่างคล่องตัว

ประเด็นที่สี่ คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ มิได้มีมติโยกวงเงินกู้เพียงอย่างเดียว แต่ยังได้มีมติให้รัฐบาลค้ำประกันหนี้ 1.3 แสนล้าน แก่ธกส.อีกด้วย โดยอ้างว่าพ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ให้อำนาจไว้ และคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เพียงแต่รายงานให้ครม. รับทราบเท่านั้น การที่คณะกรรมการดังกล่าว สามารถพิจารณาโยกวงเงินกู้นั้นอาจจะพอเข้าใจได้ แต่การที่คณะกรรมการนี้ อ้างว่าสามารถกำหนดให้รัฐบาลต้องเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ก้อนใดก้อนหนึ่งควบคู่ไปด้วย โดยครม.ไม่มีสิทธิที่จะปฏิเสธนั้น ดูชอบกล เพราะทำให้คณะกรรมการนี้ มีอำนาจเหนือครม. การที่คณะกรรมการนี้กำหนดให้ครม.ต้องเข้าไปค้ำประกันหนี้ จึงไม่แตกต่างจากการที่ครม. เป็นผู้อนุมัติการค้ำประกันเอง

นอกจากนี้ การที่ ครม. อนุมัติวงเงินโครงการจำนำข้าว 4.1 แสนล้านบาทในปี 2554 นั้น ครม. ได้อนุมัติให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ให้แก่ธกส.ไปด้วยพร้อมกัน แต่ในครั้งที่ครม. พิจารณาวงเงินจำนำข้าว วงเงินที่สอง จำนวน 2.7 แสนล้าน ในเดือนกันยายน 2556 นั้น ครม.มิได้อนุมัติให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ให้แก่ ธกส. ไปด้วยพร้อมกัน การใช้ช่องทาง ให้คณะกรรมการบริหารหนี้ฯ เป็นผู้กำหนดภายหลัง ให้รัฐบาลต้องเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ จึงเป็นวิธีปฏิบัติสำหรับโครงการจำนำข้าว ที่แตกต่างไปจากเดิม นอกจากนี้ มติของคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ ได้เกิดขึ้น ภายหลังจากที่ได้มีการยุบสภาไปแล้ว

ดังนั้น มติของคณะกรรมการบริหารหนี้ หากสามารถมีผลผูกมัด ครม.จึงต้องถือเป็นการดำเนินการ ที่อยู่ภายใต้บทบัญญัติของมาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญและหากมติของคณะกรรมการดังกล่าว มีผลผูกพันรัฐบาลใหม่ ก็ย่อมเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 181 (3)

ประเด็นที่ห้า ต้องพิจารณาด้วยว่ารัฐบาลรักษาการณ์ มีการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใด ซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งหรือไม่ อันจะเป็นการฝ่าฝืนมาตรา 181 (4) ต้องยอมรับว่าเกษตรกรจำนวนนับล้านคนที่ถือใบประทวนอยู่นั้น เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ดังนั้นการหาเงินมาจ่ายแก่เกษตรกรดังกล่าว หากเป็นการดำเนินการที่ไม่ตรงไปตรงมา เพื่อให้มีผลดีทางการเมืองแก่พรรครัฐบาล ก็จะเข้าข่ายมีความผิดได้ กรณีนี้ มีการดำเนินการ ที่ไม่เป็นไปตามปกติธุระ บางประการ 1) มีการโยกวงเงินกู้ จากโครงการพัฒนาคมนาคม ซึ่งเป็นการลงทุนเพื่อสร้างทรัพย์สินของประเทศ เป็นลักษณะรายการในงบดุลของประเทศ ไปเป็นโครงการจำนำข้าว ซึ่งเป็นการใช้จ่ายสิ้นเปลือง เป็นลักษณะรายการในงบกำไรขาดทุนของประเทศ การโยกเงินข้ามสายพันธุ์เช่นนี้ ไม่ใช่เรื่องปกติแน่นอน 2)มีการใช้กระบวนการให้รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ ซ่อนไว้ในมติของคณะกรรมการบริหารหนี้ฯ แทนที่จะเสนอให้ ครม. เป็นผู้พิจารณาอนุมัติอย่างเปิดเผย ตามที่เคยปฏิบัติ การดำเนินการที่มีลักษณะเป็นการซุกประเด็นสำคัญเช่นนี้ ไม่ใช่เรื่องปกติแน่นอน

"สนง. กฤษฎีกา จึงควรระมัดระวัง และดูให้ดีว่ามีการพยายามจะทำให้เกิดผลต่อการเลือกตั้งหรือไม่"