กติกา (ย่อม) แพ้คน?

สาขาหนึ่งของวิชาเศรษฐศาสตร์ มีชื่อว่า “Industrial Organization” เรียกสั้น ๆ ว่า “IO”

เป็นวิชาที่ศึกษาโครงสร้างและความสัมพันธ์ของผู้ผลิต ในตลาดที่มีการแข่งขันไม่สมบูรณ์โดยมีเป้าหมายว่าควรปรับเปลี่ยนโครงสร้างอย่างไร เพื่อให้ผลลัพธ์ออกมาดี

เมื่อผมได้ทุนไปทำปริญญาเอก ผมทำวิทยานิพนธ์เรื่องนี้ เพื่อศึกษาโครงสร้างของระบบธนาคารพาณิชย์ไทยในเวลานั้น ซึ่งมีเพียง 15 ธนาคาร

เป็นธนาคารขนาดใหญ่เพียง 3-4 ธนาคาร มีสาขามากมาย มีส่วนแบ่งตลาดรวมกันถึง 75% ที่เหลือเป็นธนาคารขนาดกลางและเล็ก บางแห่งมีเพียง 2-3 สาขาเท่านั้นเอง

โครงสร้างอุตสาหกรรมธนาคารในเวลานั้นนักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “Oligopoly” คือมีผู้เล่นรายใหญ่เพียง 3-4 ราย ที่สามารถกำหนดทิศทางของตลาดได้

IO มีแนวคิดหลักคือ ความสัมพันธ์ระหว่าง Structure-Conduct-Performance (S-C-P)

ถ้าเราต้องการให้อุตสาหกรรมใดมี “ผลลัพธ์” (Performance) ออกมาดี(ต่อผู้บริโภค ผู้ผลิต และสังคมโดยรวม)ก็จะต้องไปเริ่มต้นที่ตัวแรก คือจัด “โครงสร้าง” (Structure) ให้ดีเสียก่อน

เพราะโครงสร้างที่ออกแบบมาดี (Structure) จะนำไปสู่พฤติกรรม (Conduct) ที่ดีของผู้เล่น และผลลัพธ์ (Performance) ก็จะออกมาดี ตรรกะง่าย ๆ ครับ

ตัวอย่างเช่น โครงสร้างเป็น Monopoly มีผู้ผลิตเพียงรายเดียวสามารถควบคุมตลาดได้ทั้งหมด ก็อาจมีพฤติกรรมเอาเปรียบผู้บริโภค เพราะผู้บริโภคไม่มีอำนาจต่อรอง

ถ้าเป็น Oligopoly มีผู้เล่นรายใหญ่เพียงไม่กี่ราย ก็อาจตกลงกันเองในการกำหนดราคา ทำให้ผู้บริโภคต้องจ่ายแพงกว่าที่ควรจะเป็น

แต่ถ้ามีผู้เล่นจำนวนมาก การแข่งขันก็จะเข้มข้นขึ้น และประโยชน์มักจะตกอยู่กับผู้บริโภค เป็นต้น

ไม่ได้แปลว่าโครงสร้างแบบใดแบบหนึ่งจะดีที่สุดเสมอไปครับ เพราะแต่ละอุตสาหกรรมมีข้อจำกัดแตกต่างกัน แต่ประเด็นสำคัญก็คือ รัฐจะต้องออกแบบโครงสร้างที่พึงปรารถนา แล้วกำหนดนโยบายอุตสาหกรรม ให้ไปในทิศทางนั้น

โครงสร้าง Oligopoly ของธนาคารไทยในเวลานั้น จะมีส่วนมากน้อยเพียงใดก็ตาม สุดท้ายพฤติกรรมของผู้เล่น ได้พาทั้งระบบล่มสลายลงไปพร้อมกับวิกฤตต้มยำกุ้ง ทำให้ธนาคารขนาดกลางและเล็ก ล้มหายไปหลายแห่ง กว่าจะปรับโครงสร้าง จนเข้มแข็งขึ้นอย่างที่เห็นทุกวันนี้

สรุปว่า Structure ที่ดี อาจเป็นเงื่อนไขจำเป็น แต่ยังไม่ใช่เงื่อนไขที่เพียงพอ ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “Necessary but not sufficient”

ผมสนใจที่จะนำแนวคิด S-C-P มาประยุกต์ใช้อธิบายการเมือง เพราะรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และองค์กรทางการเมืองทั้งหลาย ล้วนเป็น “โครงสร้าง” ที่ถูกออกแบบขึ้นมา เพื่อให้ผู้เล่นมี “พฤติกรรม” ที่ดี

ต้องยอมรับว่าระบบการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ผู้ร่างฯ ได้พยายามออกแบบที่แตกต่างจากเดิมอย่างชัดเจน

ไม่มีการหาเสียงแบบทั่วไป ไม่มีการสังกัดพรรคการเมือง ไม่มีการให้ประชาชนลงคะแนนโดยตรง แต่ใช้ระบบกลุ่มอาชีพ และคัดเลือกหลายชั้น เลือกกันเองภายในกลุ่ม ฯลฯ

พูดแบบ IO ก็คือเป็นการออกแบบ Structure ขึ้นมาใหม่ เพื่อหวังให้เกิด Conduct แบบใหม่ ที่จะนำไปสู่ Performance ที่ดีกว่าเดิม

เปลี่ยนกติกาเพื่อลดอิทธิพลของพรรคการเมือง ลดการซื้อเสียง และทำให้ได้บุคคลที่เป็นอิสระเข้ามาทำหน้าที่วุฒิสภา ซึ่งก็สอดคล้องกับตรรกะของ S-C-P ทุกประการ

แต่กลับมีข้อกล่าวหาเรื่อง “ฮั้ว สว.” ที่กำลังเข้าสู่ขั้นตอนเข้มข้นในขณะนี้

เมื่อกติกาถูกออกแบบมาเพื่อป้องกันการจัดตั้ง แต่กลับถูกกล่าวหาว่ามีการจัดตั้ง เมื่อกติกาถูกออกแบบมาเพื่อลดการครอบงำ แต่กลับถูกตั้งคำถามเรื่องการครอบงำ….

เราก็ต้องย้อนกลับมาถามว่า เกิดอะไรขึ้นกับความสัมพันธ์ระหว่าง Structure และ Conduct ซึ่งทำให้สังคมไม่ได้ Performance ที่คาดหวัง

สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์รุ่นหลังค้นพบก็คือ หลังจากทฤษฎี S-C-P ได้รับความนิยมอยู่หลายสิบปี ก็เริ่มมีงานวิจัยจำนวนมากพบว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวไม่ได้เป็นเส้นตรงอย่างที่เคยเชื่อ

เพราะผู้เล่นในระบบไม่ได้เป็นหุ่นยนต์ ที่ทำงานตามแบบแปลนของผู้ออกแบบ แต่เป็นมนุษย์ที่มีเป้าหมาย มีเครือข่าย มีผลประโยชน์ และมีความสามารถในการปรับตัว

เมื่อมีกติกาใหม่ คนก็เรียนรู้กติกาใหม่ เมื่อมีข้อห้ามใหม่ คนก็หาวิธีเดินอ้อมข้อห้ามนั้น

หลายครั้งยิ่งระบบมีความซับซ้อนมากขึ้นเท่าไร ผู้ที่เข้าใจระบบมากที่สุดกลับยิ่งได้เปรียบมากขึ้นเท่านั้น

ดังนั้น สิ่งที่ กกต. จะตัดสินใจในวันที่ 14 กันยายน นี้ จึงมีความสำคัญในทางกฎหมายและการเมืองอย่างมาก

แต่สำหรับผม คำถามที่ใหญ่กว่าก็คือ ข้อกล่าวหานี้กำลังบอกอะไรเกี่ยวกับการออกแบบสถาบันทางการเมืองของไทย

ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา เรามักถกเถียงกันเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญ เปลี่ยนระบบเลือกตั้ง เปลี่ยนที่มาขององค์กรต่าง ๆ หรือออกแบบกลไกใหม่อยู่เสมอ

พูดง่ายๆก็คือเราทุ่มเทความสนใจไปที่ Structure อย่างมาก เพราะเชื่อว่าหากออกแบบกติกาได้ดีพอ ปัญหาต่าง ๆ ก็จะคลี่คลาย

แต่บทเรียนจากทั้งเศรษฐศาสตร์และการเมืองกลับบอกเราว่า เรื่องไม่ได้ง่ายเช่นนั้น ชีวิตจริงที่เราเห็นก็คือ Conduct สามารถย้อนกลับมากำหนด Structure ได้เช่นกัน

เพราะไม่ว่ากติกาจะรัดกุมเพียงใด หากคนจำนวนมากคิดจะเอาชนะกติกา กติกาก็แพ้ได้ และในทางกลับกัน ต่อให้กติกาจะไม่สมบูรณ์นัก หากคนจำนวนมากพร้อมจะเคารพมัน ระบบก็ยังเดินต่อไปได้

นั่นเป็นเหตุผลว่า หลายประเทศไม่ได้เข้มแข็งเพราะมีรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุด แต่เข้มแข็งเพราะมีคนจำนวนมากพอ ที่ยอมรับว่ากติกาต้องมาก่อนผลประโยชน์ของตนเอง

ส่วนในประเทศเรา กติกาแพ้คนหรือไม่ อาจไม่มีคำตอบในวันนี้

ต้องรอพิสูจน์อีกครั้ง วันที่ 14 กันยายนครับ