หนี้สาธารณะใกล้เพดาน เงินกู้ 4 แสนล้าน และคำถาม ‘ความคุ้มค่า’ ที่สังคมไทยต้องไม่มองข้าม

ทุกการก่อหนี้ใหม่จึงไม่ใช่เพียงการตัดสินใจด้านงบประมาณ หากแต่เป็นการตัดสินใจที่ส่งผลต่อเสถียรภาพทางการคลัง ความสามารถในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลในอนาคต และภาระที่ประชาชนรุ่นต่อไปต้องร่วมกันรับผิดชอบ

การออกพระราชกำหนดกู้เงิน 400,000 ล้านบาทของรัฐบาล แบ่งออกเป็น 2 แผนงานหลัก ได้แก่ แผนงานช่วยเหลือและบรรเทาผลกระทบจากราคาพลังงาน วงเงิน 200,000 ล้านบาท มีเป้าหมายเพื่อบรรเทาภาระค่าครองชีพของประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจากราคาพลังงานที่สูงขึ้น และแผนงานปรับโครงสร้างพลังงาน 

อีก 200,000 ล้านบาท มุ่งเน้นการลงทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน ทั้งการสนับสนุนพลังงานทดแทน การลดการพึ่งพาพลังงานฟอสซิล การส่งเสริมยานยนต์ไฟฟ้า หรือ EV และการพัฒนาทักษะแรงงานเพื่อรองรับโครงสร้างเศรษฐกิจใหม่ เป็นประเด็นสำคัญที่สังคมต้องติดตามอย่างใกล้ชิด

แม้ประเด็นเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญจะได้รับการวินิจฉัย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีมติแล้วว่า พ.ร.ก. กู้เงินดังกล่าวไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ด้วยมติเป็นเอกฉันท์ 9 เสียงสำหรับวงเงินแผนงานแรก และ 7 ต่อ 2 ในแผนงานที่สอง

คำถามสำคัญในเชิงนโยบายสาธารณะยังไม่ควรยุติลงเพียงเท่านั้น สังคมจำเป็นต้องถามว่า การกู้เงินครั้งนี้มีความจำเป็นเพียงใด และจะก่อให้เกิดความคุ้มค่าต่อประเทศมากน้อยเพียงใด

มาตรการระยะสั้นตามแผนงานช่วยเหลือและบรรเทาผลกระทบจากพลังงาน มีความจำเป็นและความเร่งด่วนอาจอธิบายได้ไม่ยาก เพราะราคาพลังงานที่สูงขึ้นส่งผลโดยตรงต่อค่าครองชีพของประชาชนและ ความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ แต่สำหรับแผนงานปรับโครงสร้างพลังงาน วงเงิน 200,000 ล้านบาท คำถามสำคัญคือ การลงทุนดังกล่าวมีความเร่งด่วน และจะคุ้มค่าเพียงใด

ไม่มีข้อสงสัยว่าการลงทุนเพื่อเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขัน เพิ่มความมั่นคงทางพลังงาน และลดความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาพลังงานโลก

แต่การลงทุนประเภทนี้เป็นการลงทุนระยะกลางและยาว ซึ่งสามารถวางแผน ดำเนินการ และจัดลำดับความสำคัญผ่านกระบวนการงบประมาณปกติ และต้องได้รับการพิจารณาอย่างรอบคอบ

ดังนั้น แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าการออก พ.ร.ก. ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ แต่ความชอบด้วยกฎหมายมิได้หมายความว่า ทุกโครงการภายใต้กรอบเงินกู้จะมีความจำเป็น หน้าที่ของรัฐสภา สื่อมวลชน นักวิชาการ และประชาชน จึงยังต้องตรวจสอบทั้งเหตุผล ความเหมาะสม และรายละเอียดของการใช้เงินอย่างจริงจัง

ประเด็นที่สำคัญ คือ Value for Money หรือความคุ้มค่าของการใช้จ่ายภาครัฐ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของธรรมาภิบาลทางการคลัง

ความคุ้มค่าไม่ได้หมายถึงการใช้เงินให้น้อยที่สุด แต่หมายถึงการใช้ทรัพยากรทุกบาทให้เกิดผลลัพธ์สูงสุด ทั้งในมิติของ ประสิทธิภาพ (Efficiency) คือการใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสม ประสิทธิผล (Effectiveness) คือการบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ และ ความรับผิดรับชอบ (Accountability) คือการที่ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ว่าเงินภาษีและเงินกู้ถูกนำไปใช้อย่างโปร่งใสและเกิดประโยชน์จริง

ประสบการณ์การลงทุนของภาครัฐไทยที่ผ่านมา ให้ความสำคัญกับการอนุมัติโครงการและการเบิกจ่ายงบประมาณมากกว่าการประเมินผลลัพธ์อย่างจริงจัง แม้หลายโครงการจะมีการศึกษาความเป็นไปได้และวิเคราะห์ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ แต่การวิเคราะห์จำนวนไม่น้อยยังไม่สะท้อนต้นทุน ความเสี่ยง และผลกระทบที่แท้จริงอย่างรอบด้าน 

ผลที่เกิดขึ้นคือ โครงการจำนวนไม่น้อยไม่มีความคุ้มค่า ใช้งบประมาณสูง ล่าช้า ใช้งานได้ไม่เต็มศักยภาพ ไม่สามารถส่งมอบผลลัพธ์ตามเป้าหมาย และหลายโครงการจบลงเมื่อสิ้นสุดการสนับสนุนจากภาครัฐ

ปัญหาเหล่านี้สะท้อนว่า ความยั่งยืนของโครงการไม่ควรถูกพิจารณาภายหลัง แต่ต้องเป็นส่วนหนึ่งของการออกแบบโครงการตั้งแต่ต้น

อีกปัญหาหนึ่งคือ การขาดระบบติดตามและประเมินผลหลังการลงทุนอย่างเป็นระบบ เมื่อโครงการได้รับงบประมาณและดำเนินการแล้ว กลไกในการตรวจสอบว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมเกิดขึ้นจริงหรือไม่ยังมีข้อจำกัด ทำให้บทเรียนจากโครงการเดิมไม่ถูกนำไปใช้ในการปรับปรุงโครงการใหม่ และข้อผิดพลาดเดิมอาจเกิดขึ้นซ้ำ

ยิ่งเมื่อพิจารณาเงินลงทุนจากเงินกู้ยืม ความเข้มงวดในการประเมินความคุ้มค่าต้องมีมากขึ้น เพราะทุกบาทสร้างภาระผูกพันทางการคลังในระยะยาว หากโครงการมีผลประโยชน์ต่ำกว่าต้นทุน ประเทศจะรับภาระหนี้โดยไม่ได้รับผลลัพธ์ที่คุ้มค่า

ประเด็นนี้เชื่อมโยงโดยตรงกับ พื้นที่ทางการคลัง ซึ่งหมายถึงความสามารถของรัฐบาลในการใช้จ่าย ลงทุน หรือก่อหนี้เพิ่ม โดยไม่กระทบต่อเสถียรภาพทางการคลัง เมื่อหนี้สาธารณะเข้าใกล้เพดานมากขึ้น พื้นที่ในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลในอนาคตย่อมลดลงตามไปด้วย 

การใช้พื้นที่ทางการคลังในวันนี้จึงมีต้นทุนค่าเสียโอกาส เพราะอาจทำให้รัฐบาลในอนาคตมีข้อจำกัดในการรับมือกับเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด เช่น ภาวะเศรษฐกิจถดถอย ภัยพิบัติขนาดใหญ่ วิกฤติสาธารณสุข ความผันผวนของเศรษฐกิจโลก หรือภาระงบประมาณจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ 

ด้วยเหตุนี้ เงินกู้ 400,000 ล้านบาทจึงต้องตั้งคำถามว่า พื้นที่ทางการคลังที่ถูกใช้ไปในครั้งนี้ จะสร้างศักยภาพในการหารายได้ เพิ่มผลิตภาพ ลดต้นทุนของประเทศ สร้างภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจในอนาคตได้มากเพียงใด

อีกประเด็นที่ไม่ควรมองข้ามคือ ความเชื่อมโยงระหว่างการลงทุนกับทิศทางการพัฒนาประเทศ แม้ประเทศไทยจะมียุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกรอบกำหนดทิศทาง

แต่ในทางปฏิบัติ การจัดสรรงบประมาณและการลงทุนของภาครัฐหลายครั้งยังขาดการเชื่อมโยงกับเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์อย่างเป็นรูปธรรม ส่งผลให้การลงทุนกระจัดกระจาย ขาดการจัดลำดับความสำคัญ และไม่สามารถสร้างผลกระทบเชิงโครงสร้างได้เต็มศักยภาพ

สำหรับแผนงานปรับโครงสร้างพลังงาน 200,000 ล้านบาท รัฐบาลจึงต้องเปิดเผยข้อมูลอย่างชัดเจนว่า เงินแต่ละส่วนจะถูกใช้ในโครงการใด มีหลักเกณฑ์ในการคัดเลือกอย่างไร ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่คาดว่าจะได้รับคืออะไร ตัวชี้วัดความสำเร็จเป็นอย่างไร และจะมีกลไกติดตามประเมินผลโดยหน่วยงานอิสระหรือภาคสาธารณะในรูปแบบใด

ท้ายที่สุด การอภิปรายเรื่องเงินกู้ 400,000 ล้านบาท ไม่ควรจำกัดอยู่เพียงคำถามว่า “ควรกู้หรือไม่ควรกู้” แต่ควรยกระดับไปสู่คำถามว่า “เมื่อกู้แล้ว ประเทศไทยจะใช้เงินอย่างไรให้เกิดประโยชน์สูงสุด และไม่ลดทอนความสามารถของประเทศในการรับมือกับวิกฤติในอนาคต”