ภาษีกับความเหลื่อมล้ำทางรายได้

ภาษีกับความเหลื่อมล้ำทางรายได้

“ภาษี” คือ รายได้หลักของทุกรัฐบาล สำหรับรัฐบาลไทย พึ่งพาภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) เป็นหลัก รองมาเป็นภาษีเงินได้นิติบุคคล

และภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งทั้ง 3 ภาษีนั้น จัดเก็บโดยกรมสรรพากร นอกจากนั้น รัฐบาลยังมีรายได้จากภาษีสรรพามิตและภาษีศุลกากร

การที่ไทยเป็นประเทศกำลังพัฒนา ระบบเศรษฐกิจยังมีขนาดไม่ใหญ่มากพอที่จะทำให้รัฐบาลสามารถเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้เป็นกอบเป็นกำเหมือนอย่างประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่กระนั้น การปฏิรูปภาษีให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ มีประสิทธิภาพ มีความเป็นธรรม และง่ายต่อการบริหารจัดการ ก็ถือว่าเป็นเรื่องจำเป็นเร่งด่วนไม่แพ้การปฏิรูปด้านอื่น ๆ

แม้หน้าที่หลักของภาษี คือ การเป็นแหล่งรายได้ของรัฐบาล แต่หากออกแบบดี ๆ ภาษีสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ระหว่างคนรวยกับคนจนได้ เมื่อคนที่มีรายได้สูงเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่า (เพราะมีความสามารถในการชำระภาษีที่สูงกว่า) คนที่มีรายได้น้อย (หรือรู้จักกันในชื่อ การเก็บภาษีแบบก้าวหน้า) ช่องว่างระหว่างคนรวยและคนจนก็น่าจะลดลง

ในปัจจุบัน รัฐบาลค่อนข้างให้ความสำคัญกับเรื่องของความเหลื่อมล้ำอยู่ไม่น้อย สังเกตได้จากคำว่า “ความเหลื่อมล้ำ” ที่ปรากฎอยู่ทุกหนทุกแห่ง ทั้งในแผนปฏิรูปประเทศ 20 ปี หรือในรายการคืนความสุขให้คนในชาติ อย่างไรก็ตาม เราควรจะมาทบทวนถึงความสำคัญของความเหลื่อมล้ำกันอีกซักรอบ

ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้ เกิดมาจากการที่รายได้ไปกระจุกตัวอยู่ที่ใครคนใดคนหนึ่ง นึกภาพถึงเวลาไปให้อาหารปลาที่วัดริมแม่น้ำเจ้าพระยา เราหว่านอาหารปลา แต่หว่านไม่ทั่วถึง ปลาที่ตัวใหญ่ แรงเยอะ ก็สามารถเบียดแทรกตัวเข้ามาสวาปามอาหารได้ก่อนใครเพื่อน ส่วนปลาตัวเล็กตัวน้อย ก็คอยกินเศษอาหารที่บังเอิญหลุดกระเด็นไปรอบ ๆ

นักเศรษฐศาสตร์ ก็มีเครื่องมืออยู่หลายประเภทในการดูความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ ดัชนียอดฮิตที่นิยมใช้กัน (เพราะง่ายต่อการเข้าใจ) ก็คือ ดัชนีจีนี (Gini Index) มีค่าระหว่าง 0 ถึง 1 ยิ่งมาก แปลว่าการกระจายรายได้ยิ่งแย่ ซึ่งผลปรากฏว่า ในรอบ 40 ปีที่ผ่านมา ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของไทยอยู่ในเกณฑ์ที่ค่อนข้างสูง (ดูภาพประกอบ) เมื่อเทียบกับประเทศอื่นอย่างไต้หวันและเกาหลีใต้ ความเหลื่อมล้ำสูงที่สุดในช่วงประมาณปี 2531-2533 ซึ่งหากใครจำได้ ช่วงนั้นเป็นช่วงที่เศรษฐกิจไทยโตสูงที่สุดในโลก อัตราการขยายตัวมากกว่า 10% แต่จากดัชนีจีนี สะท้อนให้เห็นว่า มีเพียงปลาไม่กี่ตัวที่อิ่มหมีพลีมันจากการเพิ่มขึ้นของอาหารปลา

ภาษีกับความเหลื่อมล้ำทางรายได้

ความเหลื่อมล้ำถือว่าเป็นปัญหาที่พบทั้งในประเทศร่ำรวยและยากจน จึงนับเป็นเรื่องดีที่ทุกวันนี้ ใคร ๆ ในบ้านเราก็พูดถึงความเหลื่อมล้ำ และภาษีก็กลายมาเป็นเครื่องมือหลักที่นักวิชาการคิดถึง แต่แนวทางดังกล่าว มันไม่ได้ง่ายเหมือนปอกกล้วยเข้าปาก ตอนนี้มี 2 นโยบายด้วยกันที่ดูแล้วไม่น่าจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้

จากกรณีที่คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงและแก้ไขประมวลรัษฏากร (คกก.) ได้รวบรวมข้อคิดเห็นจากหลายฝ่าย เสนอให้มีการลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ให้เก็บสูงสุดที่ 25% (ปัจจุบัน 35%) ข้อเสนอนี้ ผู้ที่ได้ประโยชน์โดยตรง คือ กลุ่มคนรวย ซึ่งในที่นี้คือ บุคคลที่มีรายได้สุทธิหลังหักค่าใช้จ่ายและรายการลดหย่อน มากกว่า 2 ล้านบาทขึ้นไป โดยในปัจจุบันจะเสียภาษีในอัตรา 30 สำหรับผู้ที่มีเงินได้ระหว่าง 2 ถึง 5 ล้านบาท และ 35% สำหรับผู้ที่มีรายได้ 5 ล้านบาทขึ้นไป ผลกระทบอย่างแรกคือ รัฐบาลสูญเสียงบประมาณที่ได้มากลุ่มคนรวยเหล่านี้ สมมติ นาย ก. มีรายได้ 5 ล้านบาท นาย ก. จะเสียภาษีลดลงทันที 1.5 แสนบาท ผลกระทบทั้งหมด ก็ขึ้นอยู่กับว่า ทั้งประเทศมีคนอย่างนาย ก. กี่คน ซึ่งกรมสรรพากรไม่ได้เปิดเผยข้อมูลในส่วนนี้ สมมติว่ามีทั้งสิ้น 1 แสนคน รัฐบาลก็จะสูญเสียรายได้อย่างน้อย 1.5 หมื่นล้านบาท จะยิ่งมากขึ้น หากมีคนที่มีรายได้เกินกว่า 5 ล้านบาทต่อปี มากขึ้น ยกตัวอย่างเพิ่มเติม หากนาง ข. มีรายได้สุทธิ 10 ล้านบาท ภายใต้ภาษีอัตราใหม่นี้ นาง ข. ก็จะเสียภาษีน้อยลงกว่า 6 แสนบาท แม้อัตราภาษีใหม่นี้ จะเป็นภาษีแบบก้าวหน้า แต่การลดอัตราภาษีให้คนรวยมากขนาดนี้ คนที่ประโยชน์ไปเต็มๆ คือ คนรวย ขณะที่คนจนไม่ได้อะไร เพราะไม่ได้เสียภาษีอยู่แล้ว ความเหลื่อมล้ำทางรายได้จึงไม่ได้รับการเยียวยาเพราะรูปแบบภาษีไม่มีประสิทธิภาพมากพอที่จะช่วยกระจายรายได้ นอกจากนั้น ยังมีประเด็นเรื่องการยกเว้นภาษีธุรกิจเฉพาะ อัตรา 0.1% (ซึ่งปัจจุบันก็งดเว้นอยู่แล้ว) สำหรับรายรับที่เกิดจากการขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ เมื่อมีแต่คนรวย (หรือคนรายได้ปานกลางที่เกือบจะรวยหรือกลุ่มคนที่เขินที่จะเรียกตัวเองว่าคนรวย) ที่เล่นหุ้น การยกเว้นภาษีดังกล่าว จึงมีแต่คนรวยที่ได้ประโยชน์

หากการปฏิรูปภาษีมีวัตถุประสงค์เพื่อขยายฐานผู้เสียภาษี ควรจะต้องไปดูว่า อะไรที่ทำให้คนที่มีหน้าที่เสียภาษีไม่ได้จ่ายภาษี ซึ่งเราควรจะแยกพิจารณาเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มคนที่คำนวณแล้วพบว่าตัวเองไม่เสียภาษีจึงไม่ยื่นภาษี กับ กลุ่มคนที่ยื่นภาษีแต่รายได้สุทธิน้อยกว่า 150,000 สำหรับกลุ่มแรก กรมสรรพากรควรออกแบบระบบให้ตรวจสอบผู้หลีกเลี่ยงการยื่นภาษีและกำหนดโทษให้เด็ดขาด เพื่อป้องกันปัญหาการคิดไปเองว่า “ไม่ยื่นภาษี ก็ไม่เห็นโดยอะไร” สำหรับกลุ่มสอง กรมสรรพากรต้องมาทบทวนว่า การหักค่าใช้จ่าย รวมถึงการหักลดหย่อน ภายใต้โครงสร้างภาษีในปัจจุบัน มีประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไร ในเชิงวิชาการ ได้มีงานศึกษาวิจัยโดยคณะของศาสตราจารย์ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ที่มีโอกาสศึกษาข้อมูลของผู้เสียภาษีในกลุ่มคนที่รวยที่สุด (Top 1%) มีข้อเสนอแนะมากมายที่ล้วนมุ่งเป้าลดความเหลื่อมล้ำ เช่น การยกเลิกการลดหย่อนจากการลงทุนใน LFT/RMF การทบทวนการหักค่าใช้จ่ายส่วนบุคคล อัตราภาษีที่เก็บกับรายได้จากการทำงานที่แตกต่างจากรายได้จากการลงทุนในทรัพย์สิน เป็นต้น ซึ่งดูเหมือนว่า งานดังกล่าวที่สนับสนุนโดยสกว. จะไม่ได้ถูกใช้ต่อโดยผู้ปฏิบัติ

อีกนโยบายสำคัญในช่วงนี้ คือการคืนภาษีมูลค่าเพิ่ม 7% ให้กับผู้มีรายได้น้อยที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (บัตรคนจน) ฟังเผิน ๆ ถือว่าเป็นไอเดียที่น่าจะดี เพราะภาษีมูลค่าเพิ่มมีลักษณะแบบถดถอย (Regressive) กล่าวคือ คนจนเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าคนรวย หากคนจนจ่ายภาษีประเภทนี้น้อยลง ก็น่าจะลดภาระไปได้ไม่มากก็น้อย ทั้งนี้ หากอยากได้ภาษีคืนมาก ๆ ก็จะต้องนำเงิน (ค่าจ้าง) ใส่เข้าไปในบัตร ซึ่งก็ถือเป็นแรงจูงใจที่ดี ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ก็น่าจะลดลงเพราะคนจนมีเงินจับจ่ายใช้สอยกันมากขึ้น (แม้เพียงเล็กน้อย) แต่อย่างไรก็ตาม นโยบายดังกล่าว ไม่น่าจะช่วยให้การกระจายรายได้ดีขึ้น เพราะคนจนมีรายได้จากนายจ้างเท่าเดิม และกลุ่มคนรวยก็ไม่ได้มีภาระทางภาษีที่เพิ่มขึ้น จึงไม่น่าจะส่งผลต่อโครงสร้างการกระจายรายได้ทั้งระบบ หรือพูดง่าย ๆ ก็คือ ไม่กระทบกับคนรวย

จาก 2 นโยบายข้างต้น นับว่าเป็นเรื่องดีที่ “ภาษี” ถูกนำมาพูดถึงในการเป็นเครื่องมือที่ใช้ลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ แต่เราต้องไม่ลืมว่า สังคมไทยยังมีความเหลื่อมล้ำในรูปแบบอื่น ๆ ที่น่าวิตกกังวลไม่แพ้กัน ไม่ว่าจะเป็น ความเหลื่อมล้ำทางโอกาส การศึกษา สุขภาพ การเข้าถึงข้อมูล รวมถึงเพศ ซึ่งความเหลื่อมล้ำในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งมักจะสะท้อนภาพหรือส่งผลต่อความเหลื่อมล้ำในรูปแบบอื่น ๆ เสมอ การมองภาพให้กว้างขึ้น เพื่อให้เห็นปัญหาที่แท้จริง จึงเป็นเรื่องท้าทายในปัจจุบัน

โดย... 

วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์

Australian National University