ตอนที่แล้วจบเรื่องความเป็นเจ้าของ ผู้เขียนขอต่อเรื่องผลประโยชน์ของรัฐเลย
ผลประโยชน์ของรัฐ
ในส่วนที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ของรัฐนี้ หลักการคือเมื่อมีทรัพยากรใต้ดิน ซึ่งเป็นทรัพยากรที่ใช้แล้วหมดไป รัฐก็ต้องการจะหาประโยชน์จากทรัพยากรนั้น ปิโตรเลียมก็เช่นกัน เมื่อมีความคิดว่าประเทศอาจมีปิโตรเลียมมากพอที่จะผลิตขึ้นมาใช้ประโยชน์ได้ รัฐก็ต้องการผลิตขึ้นมาใช้ประโยชน์ แต่สิ่งที่รัฐต้องระวังก็คือ ไม่กระทำการใดๆ ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อรัฐ เช่น รัฐลงทุนเอง แต่ไม่ได้ผลตอบแทนเลย นอกจากนี้การสำรวจและผลิตปิโตรเลียมต้องใช้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน หากยังไม่เคยมีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศมาก่อน รัฐคงไม่มีความเชี่ยวชาญและความชำนาญที่จะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้เอง ด้วยเหตุนี้จึงเกิดระบบที่รัฐเปิดโอกาสให้บริษัทน้ำมันไม่ว่าต่างชาติหรือในประเทศเข้ามาขอสิทธิสำรวจและผลิต
ส่วนรัฐก็คอยเก็บผลประโยชน์จากปิโตรเลียมที่ผลิตได้ โดยไม่รับความเสี่ยงใดๆ เมื่อรัฐเลือกใช้ระบบใดระบบหนึ่งในการแบ่งผลประโยชน์ระหว่างรัฐกับบริษัทน้ำมันแล้ว รัฐเห็นว่ารัฐควรจะได้ส่วนแบ่งผลประโยชน์เพิ่มขึ้นเนื่องจากมีข้อมูลเพิ่มขึ้นและมั่นใจว่า แม้รัฐจะเรียกส่วนแบ่งผลประโยชน์มากขึ้น ก็ยังสามารถดึงดูดให้บริษัทน้ำมันต่างๆ มาทำการสำรวจและผลิตก็อาจมีการเปลี่ยนแปลงข้อกำหนดและเงื่อนไข เพื่อให้ส่วนแบ่งผลประโยชน์ของรัฐมีมากขึ้น เพื่อบังคับใช้กับสัมปทานหรือสัญญาใหม่ส่วนสัมปทานหรือสัญญาเดิมก็คงยังเหมือนเดิม ตามหลักการของกฎหมายทั่วไป (คือไม่มีผลย้อนหลัง)
ในกรณีที่รัฐตัดสินใจว่า จะไม่รับความเสี่ยงใดๆ เลยในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม รัฐก็สามารถเขียนข้อกำหนดและเงื่อนไขในกฎหมายหรือสัมปทานหรือสัญญาได้ว่า ให้บริษัทน้ำมันรับความเสี่ยงทุกอย่าง โดยรัฐไม่รับความเสี่ยงใดๆ เลย ซึ่งก็ทำได้กับทุกระบบ
อย่างไรก็ตาม เมื่อรัฐมีรายได้จากปิโตรเลียมมากพอสมควรและมีความชำนาญในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ก็อาจเริ่มรับความเสี่ยงได้ จึงอาจพิจารณาเปลี่ยนแปลงบทบาทของรัฐเองในเรื่องการรับความเสี่ยง ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ของแต่ละประเทศ ในส่วนนี้เท่าที่ผู้เขียนได้ศึกษาติดตามมา ก็พบว่าในประเทศที่ประสบความสำเร็จในการบริหารจัดการปิโตรเลียม (คือได้ผลประโยชน์จากปิโตรเลียมอย่างเหมาะสม) จะเข้ารับความเสี่ยง (หรือรับความเสี่ยงมากขึ้น) ก็ด้วยเหตุผลที่จะกระตุ้นให้มีการสำรวจและผลิตในประเทศมากขึ้น เพื่อประเทศจะได้สามารถผลิตปิโตรเลียมให้ได้มากที่สุด
สำหรับผลประโยชน์ของรัฐอาจแบ่งเป็น 3 ประเภทใหญ่ๆ คือ
1.ค่าภาคหลวง ซึ่งเป็นเงินหรือปิโตรเลียมที่รัฐเรียกเก็บเป็นร้อยละของปิโตรเลียมที่ผลิตได้ หลักการก็คือ รัฐต้องการส่วนแบ่งส่วนหนึ่งจากการผลิต ซึ่งจะเป็นรายได้ของรัฐที่แน่นอน ไม่คำนึงถึงว่าบริษัทน้ำมันจะผลิตแล้วมีกำไรหรือไม่ ซึ่งใช้ในระบบสัมปทานและภายหลังมีการใช้ในระบบสัญญาแบ่งผลผลิตด้วย
2.ภาษีเงินได้ ในที่นี้หมายถึงภาษีเงินได้นิติบุคคล ซึ่งมักอยู่ในช่วง 10-30% (มีบางประเทศสูงหรือต่ำกว่านี้) ซึ่งระบบสัมปทานจะเก็บจากกำไรของบริษัทน้ำมัน หลังหักค่าภาคหลวงและค่าใช้จ่ายแล้ว ส่วนระบบสัญญาแบ่งผลผลิตจะเก็บจากส่วนแบ่งของบริษัทน้ำมัน และระบบสัญญาบริการเก็บจากค่าบริการที่รัฐจ่ายให้บริษัทน้ำมัน
3.ภาษีพิเศษ (ในระบบสัมปทาน) หรือ ส่วนแบ่งจากผลกำไร (ในระบบสัญญาแบ่งผลผลิต) ส่วนนี้เป็นส่วนที่รัฐเก็บในรูปร้อยละของกำไร (รายได้จากการขายปิโตรเลียมลบด้วยรายจ่ายและค่าภาคหลวง) นั่นคือ ส่วนนี้รัฐแบ่งผลประโยชน์ปิโตรเลียมที่ผลิตได้ (หลังจากหักค่าใช้จ่ายและค่าภาคหลวงแล้ว) กับบริษัทน้ำมัน โดยระบบสัมปทานให้บริษัทน้ำมันขายแล้วหักค่าใช้จ่ายและค่าภาคหลวง ได้กำไรเท่าไรรัฐแบ่งไปส่วนหนึ่ง ในรูปของภาษีเงินได้ปิโตรเลียมหรือภาษีพิเศษอื่นๆ ส่วนระบบสัญญาแบ่งผลผลิต บริษัทน้ำมันผลิตปิโตรเลียมได้เท่าไร ให้หักค่าใช้จ่ายและค่าภาคหลวงกำไรที่เหลือ รัฐแบ่งไปส่วนหนึ่งในรูปการแบ่งผลผลิต
สำหรับประเทศไทยกำหนดให้เสียภาษีเงินได้ปิโตรเลียมในอัตรา 50% ของกำไร เพื่อให้การเปรียบเทียบเห็นได้ชัดเจน อาจจัดภาษีเงินได้ปิโตรเลียมนี้เป็น 2 ส่วน คือ ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีพิเศษสำหรับปิโตรเลียม โดยภาษีพิเศษสำหรับปิโตรเลียมจะอยู่ภายใต้หัวข้อนี้ ส่วนภาษีเงินได้นิติบุคคลอยู่ในหัวข้อที่แล้ว นอกจากนี้ ภายใต้กฎหมายปิโตรเลียมไทยปัจจุบันยังมีการเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (special remuneration benefit) ซึ่งออกแบบสำหรับกรณีที่บริษัทน้ำมันได้ผลประโยชน์ในลักษณะไม่คาดคิด (windfall profit) อันอาจเนื่องจากค่าลงทุนต่ำกว่าปกติหรือราคาปิโตรเลียมสูงผิดปกติ โดยผลประโยชน์นี้จัดอยู่ในประเภทภาษีพิเศษ
ดังนั้นหากเปรียบเทียบระหว่างระบบสัมปทานของไทยและระบบสัญญาแบ่งผลผลิต ส่วนของภาษีพิเศษสำหรับปิโตรเลียมและผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษเทียบได้กับส่วนแบ่งของรัฐในระบบสัญญาแบ่งผลผลิต โดยหากออกแบบส่วนแบ่งของรัฐภายใต้ระบบสัญญาแบ่งผลผลิตให้มีลักษณะยืดหยุ่นส่วนแบ่งของรัฐจะครอบคลุมไปถึงกรณีที่ได้ผลประโยชน์โดยไม่คาดคิดด้วย
สำหรับระบบสัญญาบริการนั้น หลักการใหญ่คือ รัฐจ่ายค่าบริการแก่บริษัทน้ำมันในรูปของค่าบริการ (ตายตัว) ต่อบาร์เรล หรือค่าบริการ (เป็นขั้นบันได) ต่อบาร์เรลหรือกำหนดค่าบริการตามอัตราการคืนทุน (internal rate of return) ค่าใดค่าหนึ่ง อย่างไรก็ตาม เนื่องจากบริษัทน้ำมันยังคงต้องรับความเสี่ยงในช่วงการสำรวจ ดังนั้นการกำหนดค่าบริการนี้ต้องรวมเอาความเสี่ยงนั้นเข้าไว้ด้วย
จากการจัดแบ่งประเภทของผลประโยชน์ของรัฐข้างบน จะเห็นได้ว่า แม้ระบบต่างๆ จะมีการเรียกการจัดเก็บผลประโยขน์ในชื่อต่างๆ กัน แต่เมื่อจัดเข้าหมวดหมู่แล้วก็มีลักษณะสุดท้ายที่ไม่ต่างกันเลย คือ รัฐเก็บค่าภาคหลวง เก็บภาษีเงินได้นิติบุคคล (เหมือนที่เก็บในอุตสาหกรรมอื่น) และเก็บส่วนพิเศษที่ใช้เฉพาะในอุตสาหกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียม
ในตอนต่อไปผู้เขียนจะชี้ในเห็นว่า รัฐสามารถกำหนดให้ผลประโยชน์ของรัฐให้เหมาะสมได้ไม่ว่าจะใช้ระบบใด และชี้ให้เห็นว่าเงินทั้งหมดที่เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมสำรวจและผลิตปิโตรเลียมนั้น เป็นเงินรายได้จากการขายทรัพยากรปิโตรเลียมนั้นเอง
--------------------
ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่
นักวิชาการอิสระ
