ในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยอาศัยกฎหมายนั้น แต่ละประเทศจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน
ที่น่าสนใจคือ “เม็กซิโก” ตั้งอยู่ในทวีปอเมริกาเหนือและเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่อยู่ในกลุ่มนอกภาคผนวกที่ 1 (Non- Annex 1 Parties) โดยอยู่ที่ว่าประเทศนี้ได้ให้ความสำคัญแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีการตรา “กฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 2012” (หรือที่ในภาษาสเปนเรียกว่า Ley General de Cambio Climático 2012) ขึ้นบังคับใช้ในระดับพระราชบัญญัติ
แรงผลักดันส่วนหนึ่งที่ทำให้ตรากฎหมายนี้มาจากการที่เม็กซิโกได้เป็นเจ้าภาพการประชุมประเทศภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือที่เรียกว่า การประชุม COP ครั้งที่ 16 เมื่อปี 2010 โดยประธานาธิบดีในขณะนั้นได้เปิดประชุมโดยกล่าวถึงผลกระทบทางธรรมชาติ อย่างรุนแรงที่เกิดขึ้นในประเทศ จึงเป็นความท้าทายที่จะต้องดำเนินการแก้ไขอย่างเร่งด่วนเพื่อรับมือ และป้องกันปัญหาที่อาจเกิดขึ้นอีกในอนาคตและต่อมาก็ได้ตราและบังคับใช้กฎหมายตั้งแต่ตุลาคม 2012
สาระสำคัญของกฎหมายนี้มีหลายประเด็นน่าสนใจ เริ่มจากการให้ความสำคัญกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไว้ในมาตราแรกของกฎหมายว่า “เป็นปัญหาที่เกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของรัฐ ซึ่งส่งผลกระทบต่อส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ” นอกจากนั้น กฎหมายยังใช้วิธีการกำหนดวัตถุประสงค์ไว้อย่างชัดแจ้งเป็นข้อๆ (มาตรา 2) รวม 7 ประการ โดยการกำหนดวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ชัดแจ้งเช่นนี้ ก่อให้เกิดผลดีแก่การบังคับใช้กฎหมายของผู้ใช้อำนาจรัฐที่จะทำให้ยากแก่การบิดเบือน อีกทั้งองค์กรชี้ขาดข้อพิพาทก็สามารถตีความได้อย่างไม่ยุ่งยากนัก
ความน่าสนใจประการถัดไปของกฎหมายฉบับนี้ ก็คือได้มีการบัญญัติองค์กรที่รับผิดชอบแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไว้โดยอาศัยกลไกองค์กรเดิมที่มีในระบบราชการทั่วไป เช่น กระทรวงสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales) ควบคู่กับองค์กรที่จัดตั้งขึ้นใหม่ซึ่งมีหน้าที่เฉพาะ อาทิ คณะกรรมการระหว่างกระทรวงเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático) ที่ปรึกษาด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (El Consejo de Cambio Climático)
ความเชื่อมโยงสัมพันธ์ระหว่างองค์กรเหล่านี้ รวมไปถึงการประสานความร่วมมือต่างๆ เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายจะดำเนินการโดยอาศัย “ระบบเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ (Sistema Nacional de Cambio Climático)” ซึ่งกำหนดขึ้นในกฎหมายเพื่อให้การดำเนินการไม่ว่าจะเป็นเชิงองค์กร กิจกรรม เป้าหมาย เป็นไปในทิศทางเดียวกันทั้งประเทศ
นอกจากนั้น ในกฎหมายนี้ยังกล่าวถึง 2 มาตรการหลัก ได้แก่ (1) มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Mitigación) และ (2) มาตรการการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptación al CambioClimático) โดยในส่วนการลดการปล่อยก๊าซ กฎหมายได้กำหนดให้มีการดำเนินการระบบ การซื้อขายใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกในรูปแบบสมัครใจ (มาตรา 95) และได้กำหนดมาตรการลดการปล่อยก๊าซ ที่สัมพันธ์กับภาคส่วนที่สำคัญของประเทศ เช่น ภาคที่ดิน ภาคขนส่ง ภาคพลังงาน
ส่วนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้มีการกำหนดในกฎหมายให้จัดทำแผนทั้งระยะยาว ระยะกลาง และระยะสั้น เพื่อรองรับกิจกรรมที่ควร/ต้องดำเนินการตามกาลเวลาที่เหมาะสม โดยกิจกรรมในการปรับตัว สามารถแบ่งได้ 2 กลุ่มใหญ่ๆ คือ (1) กลุ่มกิจกรรมที่ต้องดำเนินการ อาทิการจัดทำแผนที่พื้นที่เสี่ยงภัยจากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (2) กลุ่มกิจกรรมที่ส่งเสริมให้ดำเนินการ อย่างเช่นส่งเสริมการใช้แหล่งน้ำทั้งบนดินและใต้ดินอย่างยั่งยืน ทั้งนี้การกำหนดกิจกรรมในการปรับตัวในแต่ละพื้นที่นั้น อาจมีความแตกต่างกันตามสภาพภูมิประเทศและความเหมาะสมที่ไม่เหมือนกัน
ความน่าสนใจอีกหนึ่งจุดคือ การให้ความสำคัญกับการมีข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่น่าเชื่อถือดังนั้นการรายงานข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจึงเป็นสิ่งที่กฎหมายให้ความสำคัญเป็นอย่างมากโดยได้กำหนดบทลงโทษไว้ในกฎหมายว่ากรณีหากผู้ที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ต้องรายงาน แต่กลับไม่รายงานภายในเวลาที่กำหนดจะต้องถูกลงโทษปรับได้ (มาตรา 114) และหากมีการรายงานข้อมูลเท็จ ก็จะต้องโทษปรับที่รุนแรงขึ้น (มาตรา 115) อีกทั้งกรณีเกิดการกระทำความผิดซ้ำซาก อาจถูกลงโทษปรับที่รุนแรงขึ้นอีกหลายเท่าได้ (มาตรา 115 วรรคสาม) จากเนื้อหาส่วนนี้แสดงให้เห็นว่าการบัญญัติกฎหมายของเม็กซิโกให้ความสำคัญต่อความครบถ้วนและความน่าเชื่อถือของข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกผ่านกระบวนการได้มาซึ่งข้อมูลในลักษณะ bottom-up โดยข้อมูลที่เชื่อถือได้นี้ เป็นพื้นฐานสำคัญในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อีกทั้งยังสามารถนำไปใช้ในการกำหนดนโยบายและใช้ในเวทีระหว่างประเทศ
จากสาระสำคัญดังกล่าวนี้แสดงให้เห็นถึงรูปแบบและลักษณะบางส่วนของกฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศที่แม้จะมีการพัฒนามากกว่าไทยในหลายส่วน (ทางเศรษฐกิจ) แต่ก็ยังเป็นประเทศกำลังพัฒนาและอยู่ในกลุ่มประเทศในบัญชีเดียวกัน นอกภาคผนวกที่ 1) การพิจารณากฎหมายต่างประเทศเชิงเปรียบเทียบ จึงอาจทำให้เกิดการเรียนลัดเพื่อทราบจุดแข็งและจุดอ่อน อันอาจนำมาใช้พิจารณาบริบทที่เหมาะสมสำหรับไทยต่อไป
--------------------
ดร. อนันต์ คงเครือพันธุ์
สำนักงานศาลปกครอง
หัวหน้าโครงการวิจัย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
