การศึกษาเชิงประจักษ์การดำเนินงานของกิจการแปรรูป-รัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจ แต่บทบาทรัฐวิสาหกิจมีความจำเป็นต่อเศรษฐกิจที่กลไกตลาดอาจมีความล้มเหลว การทำงานของกลไกราคาไม่สมบูรณ์ โครงสร้างตลาดมีการผูกขาด และรัฐจำต้องมีบทบาททางด้านความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและด้านการกระจายรายได้ อันเป็นบทบาทที่กลไกตลาดทำได้ไม่ดีและเอกชนขาดแรงจูงใจในการดำเนินการ

การดำเนินนโยบายที่เน้นให้ความสำคัญกับกลไกตลาดและบทบาทของเอกชนโดยลดบทบาทของรัฐบางเรื่องอาจมีความจำเป็นมากขึ้นในภาวะที่หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ระบบรัฐและรัฐวิสาหกิจยังขาดประสิทธิภาพ ขณะเดียวกันประเทศจำเป็นต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมาก การจัดตั้งบรรษัทรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจภายใต้รัฐบาลชุดนี้คงต้องใช้เวลาพิสูจน์ว่าจะบรรลุตามเป้าหมายที่ต้องไว้หรือไม่

รัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินกิจการที่มีความสำคัญต่อสวัสดิการสังคม การพัฒนาประเทศและโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เพื่อจัดหาสินค้าและบริการที่มีคุณลักษณะพิเศษ ได้แก่ สินค้าและบริการสาธารณะหรือกึ่งสาธารณะ สินค้าและบริการที่จำเป็นซึ่งไม่คุ้มค่าในการลงทุนของภาคเอกชน กิจการที่รัฐเข้าไปดำเนินการนำร่องเพื่อดึงดูดให้เอกชนเข้ามาลงทุน เป็นต้น  ซึ่งการดำเนินกิจการรัฐวิสาหกิจตามหลักการนั้น เพื่อจัดหาสินค้าและบริการที่มีลักษณะข้างต้นให้แก่ประชาชนอย่างพอเพียง มีประสิทธิภาพ และเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนโดยรวม

ในสภาวะที่เอกชนยังขาดความเชื่อมั่น อัตราการขยายตัวของการลงทุนเอกชนอยู่ในระดับต่ำ รัฐและรัฐวิสาหกิจต้องเดินหน้าการลงทุนมากกว่าปรกติ แต่ รัฐวิสาหกิจไทยโดยภาพรวมมีประสิทธิภาพการดำเนินงานและบทบาททางเศรษฐกิจในต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ขณะเดียวกันยังเป็นภาระทางการคลังของรัฐบาลค่อนข้างมาก ข้อมูลล่าสุดในปี พ.ศ. 2558 พบว่า รายได้ของรัฐวิสาหกิจมีเพียง ร้อยละ 5.5 จากรายได้ของรัฐบาล โดยใกล้เคียงกับรายได้จากส่วนราชการอื่นๆ ที่ไม่ใช่ภาษี ที่ร้อยละ 5.2 (ปี 2557) และยังคงรับเงินสนับสนุนจากภาครัฐโดยคิดเป็น ร้อยละ 5.77 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีพ.ศ.2558 อีกทั้งรัฐวิสาหกิจยังมีหนี้สาธารณะ ร้อยละ 36 ของหนี้สาธารณะทั้งหมด และคิดเป็นร้อยละ 12 ของ GDP และการลงทุนของรัฐวิสาหกิจแบ่งเป็น ร้อยละ 40 จากการหารายได้เอง และ ร้อยละ 60 จากการกู้

ประเทศไทยถือว่ามีนวัตกรรมน้อยจึงทำให้ติดกับดักประเทศรายได้ระดับปานกลางเป็นเวลานาน ยังมีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและธุรกิจอุตสาหกรรมที่เน้นเพิ่มประสิทธิภาพมากกว่าเน้นนวัตกรรม ขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรมของไทยและภาคส่งออกถดถอยลงอย่างชัดเจน เห็นได้ว่า การเติบโตของการส่งออกที่ขยายตัวติดลบต่อเนื่องมาหลายปี และยังคงเป็นประเทศที่ต้องนำเข้าเทคโนโลยีและซื้อเทคโนโลยี ยังไม่สามารถพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมของตัวเองได้อย่างชัดเจน มหาวิทยาลัยรังสิตได้ร่วมกับเครือข่ายวิจัยประชาชื่น University of Norhtampton ประเทศอังกฤษ Hanoi Uninversity ประเทศเวียดนาม Salus Uninversity ประเทศสหรัฐอเมริกา University of Palermo ประเทศอิตาลี งานวิจัยครั้งนี้จัดภายใต้หัวข้อ Innovation for Competitiveness and Quality of Life นวัตกรรมเพื่อความสามารถในการแข่งขันและคุณภาพชีวิต การจัดงานวิจัยนานาชาติครั้งนี้ได้รับเกียรติจาก  ดร. กฤษณพงศ์   กีรติกร  และ ศ. ดร. นพ.พรชัย   ตังมาคสมบัติ งานที่จะมีขึ้นในวันที่ 29 เมษายน 2559 ณ ศาลาดนตรีสุริยเทพ มหาวิทยาลัยรังสิต 

เมื่อประเมินรัฐวิสาหกิจทั้งหมด พบว่า รัฐวิสาหกิจที่สามารถทำกำไรได้ส่วนใหญ่เป็นตลาดแบบผูกขาด ขณะรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับเอกชนส่วนใหญ่ขาดทุน โดยปัญหาที่เกิดจากการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจและปัญหาที่เกิดจากภายนอกรัฐวิสาหกิจ อาทิเช่น การขาดประสิทธิภาพการบริหารการจัดการ การประเมินผล และให้ผลประโยชน์ตอบแทนของพนักงาน คณะกรรมการและผู้บริหาร บางแห่งหมดความจําเป็นที่จะต้องดําเนินการต่อไป หรือเป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มบุคคลใดกลุ่มบุคคลหนึ่ง ซึ่งการที่จะบริหารรัฐวิสาหกิจเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์แสวงหารายได้ต้องสามารถเลี้ยงตัวเองจากการดำเนินงานเชิงพาณิชย์จำเป็นต้องมีการพัฒนารัฐวิสาหกิจให้สามารถตอบรับการเปลี่ยนแปลงของบริบทแวดล้อมต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เนื่องจากการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจที่ดีย่อมก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศเป็นอย่างยิ่ง ขณะที่การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพย่อมก่อให้เกิดความเสียหายในวงกว้างได้เช่นกันการมีความรู้ความเข้าใจที่ดีเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจจึงเป็นเรื่องความจำเป็นพื้นฐานต่อการปฏิรูป การพัฒนาและปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรัฐวิสาหกิจเพื่อเกิดประโยชน์ต่อประเทศและประชาชนโดยรวม

งานวิจัยเชิงประจักษ์ในกรณีของไทยได้ข้อสรุปเกือบไปในทิศทางเดียวกันว่า ผลการดำเนินงานของกิจการที่แปรรูปดีกว่ารัฐวิสาหกิจ ส่วนงานวิจัยเชิงประจักษ์ในกรณีประเทศอื่นๆได้ผลตามที่จะได้กล่าวต่อไป การศึกษาเชิงประจักษ์เพื่อเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของกิจการที่แปรรูปแล้วกับรัฐวิสาหกิจในสถานการณ์ที่คล้ายกันก่อนที่จะมีการแปรรูปในประเทศอียิปต์ ในช่วงปี 2537 - 2541 (Orman, 2004) พบว่า กิจการทั้งสองกลุ่มแทบจะไม่มีความแตกต่างกันแบบมีนัยสำคัญทางสถิติในเรื่องของผลการดำเนินการ บริษัทที่แปรรูปแล้วมีกำไรและประสิทธิภาพในการดำเนินการเพิ่มขึ้น แต่ลดสัดส่วนภาระหนี้และการจ้างงานลง ในขณะที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัดของผลผลิต ซึ่งกลุ่มรัฐวิสาหกิจก็มีผลดำเนินการคล้ายกันในช่วงที่สถานการณ์ทางเศรษฐกิจคล้ายกัน การศึกษานี้มีนัยสำคัญว่าภายใต้สภาพแวดล้อมที่แข่งขัน กิจการรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่แปรรูปเป็นบริษัทแล้ว มีผลการดำเนินงานคล้ายกัน นั่นหมายความว่า ความเป็นเจ้าของ (Ownership)  ไม่ได้มีความสำคัญเท่ากับสภาพแวดล้อมในการแข่งขัน (Competitive Environment) ภายใต้สภาพแวดล้อมที่มีการแข่งขัน รัฐวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ สามารถมีผลงานเท่ากับบริษัทที่มีการแปรรูปที่เอกชนเป็นเจ้าของได้ ผลการศึกษานี้มีนัยทางนโยบายว่าการแปรรูปโดยเปลี่ยนเจ้าของกิจการเพียงอย่างเดียวไม่ได้ช่วยให้การดำเนินการของกิจการบริษัทหลังการแปรรูปแล้วดีขึ้นเสมอไป แต่จะดีขึ้นต่อเมื่อเกิดการแข่งขันที่แท้จริงแทนที่การผูกขาด ถ้ารัฐยังต้องการเป็นเจ้าของในบางกิจการและต้องการเพิ่มประสิทธิภาพ ก็สามารถทำได้โดยให้เอกชนแข่งขันกับรัฐวิสาหกิจ และถ้าจะแปรรูป จะต้องสร้างความสามารถในการกำกับดูแลให้เกิดขึ้นได้ก่อนการแปรรูปเพราะจำเป็นต่อการทำงานของตลาดให้มีประสิทธิภาพ ดังนั้นผู้วางนโยบายไม่ควรให้ความสำคัญของการเปลี่ยนเจ้าของ (จากรัฐเป็นเอกชน) มากไปกว่า โครงสร้างตลาดและสร้างการแข่งขัน

Weiss, 1995 ทดสอบการเปลี่ยนแปลงในผลการดำเนินงานของกิจการที่แปรรูปในประเทศ Mexico ในช่วงปี 2528 - 2533 เป็นการศึกษาเชิงประจักษ์ที่ทดสอบสมมติฐานว่าความเป็นเจ้าของมีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลการดำเนินการหรือไม่ ผลการศึกษาพบว่าการเติบโตของยอดขายมีผลในทางบวกแบบมีนัยสำคัญโดยมีความสัมพันธ์กับการเติบโตเฉพาะของบางบริษัทและบางสาขาที่เปิดต่อการแข่งขันกับต่างชาติ เนื่องจากตัวแปรการปกป้องคุ้มครองมีผลเป็นลบ ในขณะที่ขนาดของบริษัทและโครงสร้างการกระจุกตัวของอุตสาหกรรมมีผลในทางลบ ส่วนการความเป็นเจ้าของของรัฐไม่มีนัยสำคัญ ส่วนผลการดำเนินการทางด้านยอดขายต่อคนงานพบว่าสาขาโดยเฉลี่ยมีผลเป็นบวกอย่างมีนัยสำคัญ โดยโครงสร้างของการกระจุกตัวอุตสาหกรรมและการปกป้องคุ้มครองไม่มีนัยสำคัญ ส่วนการพิจารณาผลการดำเนินการด้านการเติบโตของยอดขายต่อหน่วยทรัพย์สินพบว่าการกระจุกตัวของอุตสาหกรรมมีผลในทางลบอย่างมีนัยสำคัญซึ่งหมายความว่าโครงสร้างอุตสาหกรรมที่มีการรวมตัวกันและมีการแข่งขันภายในน้อยทำให้ผลการดำเนินงานแย่ลง งานนี้มีนัยว่าการแปรรูปที่มีการเปลี่ยนแปลงความเป็นเจ้าของแต่เพียงอย่างเดียวไม่มีผลดีต่อการดำเนินงาน ถ้าโครงสร้างอุตสาหกรรมยังมีการแข่งขันน้อยหรือลดลงผลการดำเนินงานก็จะลดลง ดังนั้นผลการศึกษาไม่ได้สนับสนุนว่าการแปรรูปจะทำให้กิจการมีการดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่การแปรรูปเป็นการทำเพื่อแก้ปัญหางบประมาณที่จำกัดของภาครัฐมากกว่า

เช่นเดียวกันงานศึกษาของ World Bank, 2004 ที่ได้ศึกษาจากนานาประเทศทั่วโลกสรุปว่าการปฏิรูปและปรับโครงสร้างให้มีการแข่งขันและการวางระบบการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพเป็นสิ่งที่ควรทำก่อนการแปรรูป ในงานนี้มีการเสนอให้แยกส่วนกิจการ (ทั้งแนวดิ่งและแนวราบ) โดยแยกกิจการที่สามารถแข่งขันได้ออกจากกิจการที่มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ ซึ่งความเป็นเจ้าของจะแตกต่างกัน เช่น อุตสาหกรรมไฟฟ้า ควรแยกสายส่งและการจำหน่ายออกจากการผลิต อุตสาหกรรมโทรคมนาคม ควรแยกวงจรสายในพื้นที่ออกจากทางไกล มือถือ และบริการส่วนเพิ่มอื่นๆ ในกิจการก๊าซธรรมชาติ ควรแยกท่อส่งความดันสูงและส่งการกระจายในพื้นที่ออกจากการผลิต วัตถุดิบและการจัดเก็บสต็อก ลักษณะของประเทศที่แตกต่างกันไปมีผลต่อการเลือกรูปแบบของการแปรรูปที่เหมาะสมแตกต่างกัน นอกจากนั้น ผลกระทบต่อประชาชน โดยเฉพาะคนจนในการเข้าถึงกิจการสาธารณูปโภค จะแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศแต่ละเมือง การแข่งขันในการให้บริการพื้นฐานมากขึ้นมักจะทำให้คนจนสามารถเข้าถึงและได้รับบริการมากขึ้น แม้กระทั่งในกรณีที่ราคาสูงขึ้นก็ตาม แต่อาจจะมีคนจนบางกลุ่มที่เคยลักลอบใช้สินค้าสาธารณะไม่สามารถเข้าถึงได้

Prizzia, 2000 ได้เน้นถึงความสมดุลระหว่างผลที่เกิดขึ้นทางด้านเศรษฐกิจและสังคมที่กระทบต่อองค์กรและชุมชนโดยแสดงข้อมูลจากหลายประเทศทั่วโลก ในช่วงปี 2534 - 2543 และพบว่าข้อมูลเกี่ยวกับผลการดำเนินงานที่อยู่ในงานต่างๆ มักจะมีแต่ตัวเลขทางเศรษฐกิจที่มีผลการดำเนินงานดีขึ้นในด้านกำไร ยอดขาย ผลผลิตต่อหน่วย สัดส่วนของภาระหนี้ต่อทรัพย์สิน เงินปันผลและการลงทุน ส่วนผลด้านการจ้างงานมีทั้งบวกและลบ แต่ขาดข้อมูลด้านปัจจัยทางสังคม เช่น ความมั่นคงในงาน ความกดดัน ความยุติธรรม การบริการสังคม สวัสดิการของผู้บริโภค และความรับผิดชอบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในชุมชน และทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้การแปรรูปจะให้ผลดีต่อสังคมโดยรวมต้องทำให้มีความโปร่งใส มีความเท่าเทียมกัน ยุติธรรม ซึ่งต้องดูผลต่อทั้งคนงาน นายจ้าง นักลงทุน ผู้บริโภค การจัดการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งการแปรรูปควรคำนึงถึงผลกระทบทางสังคม เช่นเดียวกับทางเศรษฐกิจเพื่อจะทำให้มีสมดุลของการพัฒนา ถ้าไม่เช่นนั้นแล้วการแปรรูปที่ดูเหมือนประสบผลสำเร็จก็จะเป็นเพียงผลระยะสั้นเท่านั้น

ในแง่ของผลกระทบต่อการจ้างงานและค่าจ้าง กรณีการแปรรูปในประเทศอังกฤษ Pendleton 1997 พบว่าการเปลี่ยนแปลงไม่ได้มีผลต่ออัตราค่าจ้างในขณะที่การจ้างงานลดลง งานนี้ได้ข้อสรุปว่า การลดกฎระเบียบเปิดให้ตลาดมีการแข่งขันมากขึ้นมีผลกระทบต่อพฤติกรรมของบริษัทมากกว่าการเปลี่ยนความเป็นเจ้าของ ส่วนการเปลี่ยนแปลงในการจัดการด้านแรงงานเป็นผลมาจากการลดกฎระเบียบในตลาดแรงงานมากกว่าการแปรรูปไปเป็นเอกชน ดังนั้นผลกระทบจากการแปรรูปต่อความสัมพันธ์ของแรงงานขึ้นอยู่กับตลาดแรงงาน การแข่งขันในตลาดผลผลิตเป็นสำคัญมากกว่าการเปลี่ยนแปลงความเป็นเจ้าของ

ในประเทศไทยได้มีการจัดตั้ง แปรรูป และยกเลิกรัฐวิสาหกิจหลายหน่วยงานตามความจำเป็นและความเหมาะสมของสถานการณ์และการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยแวดล้อมที่เกี่ยวข้องในช่วงเวลานั้นๆ ทั้งปัจจัยภายในประเทศ และปัจจัยต่างประเทศ ในปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจที่ยังดำเนินการอยู่จำนวน 56 แห่ง อย่างไรก็ตาม ความจำเป็นและความเหมาะสมของการจัดตั้ง แปรรูป และยกเลิกรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงการดำเนินนโยบายหรือกิจกรรมใดๆ ของรัฐวิสาหกิจ ย่อมกระทบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายกลุ่มและแต่ละกลุ่มได้รับผลกระทบแตกต่างกันในหลายมิติ ทำให้มีการผลิตงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจครอบคลุมสาขาทางวิชาการหลายสาขา

ในส่วนนี้จะรวบรวมบทเรียนจากการแปรรูปจากประสบการณ์จากประเทศต่างๆ ในงานศึกษา Eight Lessons of Experience (Kikeri, et. al., 1992) ได้สรุปบทเรียนในการทำการแปรรูปให้ถูกต้อง ดังนี้

1) การแปรรูปจะให้ผลดีต่อเมื่อเป็นส่วนหนึ่งของโครงการใหญ่ในการปฏิรูประบบเพื่อทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น ประเทศนิวซีแลนด์ อังกฤษ เม็กซิโก และชิลี เป็นตัวอย่างที่แปรรูปประสบผลสำเร็จเพราะทำโดยการปฏิรูปเปิดตลาด แก้ไขการบิดเบือนราคาและอัตราแลกเปลี่ยน และสนับสนุนการพัฒนาภาคเอกชน ลดอำนาจการผูกขาดทำให้มีการแข่งขันมากยิ่งขึ้น

2) การกำกับดูแลเป็นปัจจัยสำคัญในการแปรรูปกิจการที่มีการผูกขาด เช่น ในกรณีของ Chile Telecom ทุกๆ ฝ่ายได้ประโยชน์เพราะการพัฒนาและการบริหารกรอบการกำกับดูแลที่ดี

3) ประเทศสามารถได้ประโยชน์จากการจัดการแปรรูปโดยไม่ต้องแปรรูปความเป็นเจ้าของสินทรัพย์ โดยอาจใช้วิธีให้สัญญารับช่วงไปทำหรือให้สัมปทาน โดยเฉพาะกิจการไม่ค่อยดึงดูดนักลงทุน

4) การขายกิจการขนาดใหญ่ต้องมีการเตรียมการที่มีการพิจารณาอย่างรอบคอบ การแปรรูปกิจการใหญ่ที่มีผลสำเร็จ ต้องมีการแยกส่วนที่แข่งขันหรือเข้าตลาดได้ออกมาเพื่อให้มีการจัดการจากภาคเอกชน

5) ความโปร่งใส เป็นปัจจัยสำคัญสำหรับความสำเร็จในทางเศรษฐกิจและการเมือง เช่น Mexico และ Philippines ใช้วิธีการขายกิจการโดยการประมูล โดยมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณา การขาดความโปร่งใสทำให้มีปัญหาทางการเมืองได้ เช่น ในช่วงแรกของการแปรรูปใน Poland และ Guinea

6) รัฐบาลต้องให้ความสำคัญในการพัฒนาตาข่ายคุ้มครองทางสังคม (Social Safety nets) แก่ผู้ที่เดือดร้อน เช่น ใน Tunisia  รัฐให้เงินชดเชยแก่ผู้ที่ออกโดยสมัครใจ ในประเทศ Eastern Europe และ Central Asia มีการพยายามบรรเทาต้นทุนทางสังคมของการแปรรูปโดยการให้สิทธิประโยชน์ด้านประกันการว่างงาน มาตรการความเป็นเจ้าของของลูกจ้าง โครงการฝึกอบรมและให้งานใหม่ เป็นต้น

7) ในประเทศสังคมนิยมเก่า ควรจะแปรรูปให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้เพื่อให้เกิดการแข่งกันและทดลองด้วยวิธีการที่มากไปกว่า case-by-base approach to privatization เพราะว่าความสำคัญของรัฐวิสาหกิจในประเทศเหล่านี้มีมากกว่าประเทศอื่นๆ

8) ในการเปลี่ยนแปลงส่วนผสมของภาครัฐ-เอกชนในระบบเศรษฐกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอาจจะสำคัญน้อยกว่าการพยายามให้มีธุรกิจเอกชนใหม่ๆ เกิดขึ้น ประเทศอาจจะยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ (หรือขยาย) แต่สนับสนุนการเติบโตของการเกิดขึ้นของภาคเอกชนโดยให้มีการเข้าตลาดอย่างเสรี เช่น กรณีที่ทำในประเทศ เกาหลี และจีน

ดังนั้น การแปรรูปจึงไม่ใช่ทางออกทั้งหมดของปัญหาการดำเนินการที่ย่ำแย่ของรัฐวิสาหกิจ ถ้าปราศจากการแข่งขัน ขาดตลาดทุนที่เอื้ออำนวย หรือขาดการกำกับดูแลที่เหมาะสม ต่อเมื่อตลาดมีการแข่งขันและมีการกำกับดูแลที่ดีเท่านั้น การแปรรูปจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์อย่างมาก

ใน Lessons of Privatization by Peter Young. (www.cipe.org) ซึ่งเป็นการสังเคราะห์การศึกษาในประเทศที่กำลังเปลี่ยนผ่านจากสังคมนิยมมาเป็นทุนนิยม พบว่า

1) ส่วนใหญ่มีผลการดำเนินงานของกิจการดีขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีการผลิตตรงต่อความต้องการมากขึ้น แต่ก็มีหลายๆ กรณี)คาดการณ์ตลาดผิดและลงทุนผิดเวลา

2) ลดหนี้ภาครัฐ หลายประเทศขายกิจการรัฐวิสาหกิจเพื่อใช้หนี้

3) ผู้บริโภคได้ประโยชน์ การปรับปรุงประสิทธิภาพในกิจการที่มีการกำกับดูแลทำให้ผู้บริโภคได้ใช้บริการในราคาที่ต่ำลงและเข้าถึงได้มากขึ้น

4) คนงาน กรณีส่วนใหญ่พบว่าลูกจ้างได้ประโยชน์จากการแปรรูปเพราะประโยชน์จากการขยายการจ้างงานได้สิทธิประโยชน์ต่างๆ เช่น โบนัส เพิ่มขึ้น และมูลค่าเพิ่มจากหุ้นที่พนักงานได้

5) สร้างความเข้มแข็งแก่ตลาดทุน และเป็นการกระจายความเป็นเจ้าของหุ้น สำหรับประเทศที่ขายหุ้นส่วนใหญ่ให้ต่างชาติ อาจไม่ได้ประโยชน์ในส่วนนี้มากนัก และถ้าขายให้ผู้ถือหุ้นรายย่อยเป็นส่วนใหญ่ เจ้าของหุ้นใหม่จะไม่ค่อยมีส่วนในการบริหารจัดการ

6) มีการแข่งขันมากขึ้น

7) มีการลงทุนมากขึ้น

งานนี้สรุปว่าการแปรรูปส่วนใหญ่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปและประสบความสำเร็จในหลายๆ ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศหลังสังคมนิยมแม้ว่าผลกระทบในแต่ละกรณีอาจแตกต่างกัน

ในงานของ Danwin, White Paper on Privatization ที่กล่าวถึงผลกระทบในหลายมลรัฐในอเมริกา ได้อ้างถึงงานของ Hebdon Report, Cornell University ที่พบว่าผลของการแปรรูปทำให้คุณภาพและการเข้าถึงบริการลดลง จริยธรรมของพนักงานลดลง เช่น เดียวกับผลผลิตต่อหน่วย แรงงานถูกขูดรีดมากขึ้นผ่านค่าจ้างและผลประโยชน์ที่ลดลง มีการกีดกันชนกลุ่มน้อยและผู้หญิง ขาดการควบคุมจากภาครัฐ เสียสิทธิทางกฎหมายและรัฐธรรมนูญ ประสิทธิภาพ ลดลงเพราะติดตามยากและการให้สัญญาบริหาร การเสียความรับผิดชอบและการควบคุม เพิ่มการคอร์รัปชันและต้นทุนของสังคม เสียสิทธิในบำเหน็จบำนาญของพนักงานของรัฐ ทำให้เกิดการแตกแยกและประท้วง

โดยสรุปการแปรรูปทำให้สังคมไม่มีเสถียรภาพ เพิ่มต้นทุน ลดคุณภาพในการบริการ ลดความรับผิดชอบของสาธารณะ และให้ประชาชนมีส่วนร่วมน้อยในกระบวนการประชาธิปไตย ดังนั้นจึงมีเหตุที่จะหาทางเลือกอื่นที่สร้างสรรค์เพื่อที่จะใช้กำลังแรงงานที่มีอยู่ให้มากขึ้น ซึ่งเชื่อว่าจะสามารถพบในการปฏิรูปที่สำคัญ ในการทำงานภาครัฐโดยผ่านการพูดคุยสนทนา การถกเถียงแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและการต่อรองกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ท้าทายสำหรับนักการเมือง ผู้จัดการในภาครัฐ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจและพนักงาน

ในแง่การนำนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาใช้ในประเทศไทย Issariyaporn Chulajata และ Mark Turner (2009) ศึกษาเปรียบเทียบแนวทางการรับนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาใช้ในประเทศไทย 3แนวทาง ได้แก่ Policy Diffusion, Policy Convergence และ Policy Transfer  โดยวิเคราะห์กรณีองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พบว่าแนวทางการใช้นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจจากประเทศร่ำรวยจะต้องปรับรูปแบบและวิธีการบริหารจัดการเมื่อนำมาใช้ในประเทศยากจน เพื่อให้สอดคล้องกับปัจจัยแวดล้อมของประเทศผู้รับนโยบายมาใช้ ส่วน เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา (2552) วิเคราะห์การใช้พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542ในการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจด้านวัตถุประสงค์ การเป็นเครื่องมือเชิงนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย พบว่า ผลจากการใช้พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542สร้างความขัดแย้งด้านผลประโยชน์ในกลุ่มการเมืองและกลุ่มอำนาจต่างๆ ในขณะที่ไม่สร้างประโยชน์ให้คนส่วนมาก ในทำนองเดียวกัน เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ (2544) ศึกษาอิทธิพลของโลกาภิวัตน์ต่อนโยบายการแปรรูปบริษัท บางจาก ปิโตรเลียม จำกัด พบว่า โลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจมีผลทำให้เกิดการต่อต้านโดยความพยายามสร้างกระแสท้องถิ่นนิยมของบริษัทการแปรรูปมีการเมืองในกระบวนนโยบาย เกิดความขัดแย้งเรื่องการกำหนดแนวทางในการแปรรูป

อนุสรณ์ ธรรมใจ กิตติวัฒน์ อุชุปาละนันท์ พันธุ์อาจ ชัยรัตน์ และ คณะ (2548)  งานวิจัยเรื่อง ใช้วิธีการ Foresight ในการศึกษาวิจัยอนาคตรัฐวิสาหกิจไทย การมองอนาคต (Foresight) เป็นกระบวนการทางนโยบายสาธารณะที่นานาชาติยอมรับและนำมาใช้ในการจัดทำนโยบาย แผนและยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ระดับรายสาขา ระดับพื้นที่หรือภูมิภาคและลงไปถึงระดับองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนมากมายในทุกมุมโลก เนื่องจากการมองอนาคตเป็นกระบวนการที่เน้นการมีส่วนร่วมของผู้ที่มีส่วนได้เสียและให้ความสำคัญกับความรู้ที่ลึกซึ้งของผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่มีความไม่แน่นอนสูง มีความสลับซับซ้อนครอบคลุมหลายมิติสาขาความรู้ และมีผลกระทบในวงกว้างต่อคนจำนวนมาก

แม้ว่าการพัฒนารัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจะมีขึ้นมานานหลายทศวรรษแล้วก็ตาม แต่การนำวิธีมองอนาคตดังกล่าวมาใช้ในกระบวนการเชิงนโยบายรัฐวิสาหกิจไทยในครั้งนี้ นับว่าเป็นครั้งแรกในประเทศ และในโลก กระบวนการมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทยนี้ได้เปิดกว้างให้ประชาชน ผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการและผู้มีส่วนได้เสียในภาคส่วนต่างๆ รวม 143 ท่านมาร่วมกันแสดงความคิดเห็นทั้งโดยการสัมภาษณ์และการเสวนากลุ่มเล็กเกี่ยวกับสิ่งที่อาจจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต เริ่มจากปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ แนวโน้มในอนาคตและความไม่แน่นอน โดยเฉพาะการพัฒนาตัวอย่างภาพอนาคตของประเทศไทยและรัฐวิสาหกิจไทย ในระยะ 10 ปี ข้างหน้า และการนำเสนอทางเลือกเชิงนโยบายสาธารณะในการพัฒนารัฐวิสาหกิจในอนาคต จึงนับเป็นการประเมินสภาวะความรู้ความเข้าใจ และความคาดหวังของประชาชนต่อการพัฒนารัฐวิสาหกิจได้อย่างชัดเจนและมีนัยสำคัญ

ประเด็นที่ได้รับความสนใจมากที่สุด ได้แก่ (I) การปรับปรุงประสิทธิภาพ (II) การลดภาระหนี้สาธารณะ และการลงทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพในการให้บริการ (III) การปรับโครงสร้างตลาดจากการผูกขาดสู่การแข่งขันที่เป็นธรรม (IV) การจัดตั้งและการดำเนินการขององค์กรกำกับดูแลที่คุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในด้านคุณภาพ ความเพียงพอและราคาของบริการ (VI) การรักษาสมดุลระหว่างบทบาทของทุนต่างชาติกับการพึ่งพาตนเองของทุนในประเทศ

การมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทยครั้งนี้นับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการเปิดเวทีให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการพัฒนานโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ ซึ่งสมควรจะดำเนินการต่อไปอย่างสม่ำเสมอ โดยอาจจะนำผลผลิตที่เกิดขึ้นในโครงการมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทยไปสู่การแสดงความคิดเห็นที่กว้างขวางมากยิ่งขึ้น อาทิ การพัฒนาภาพอนาคตที่อาจเป็นจริงได้ในรูปแบบอื่นๆ มากกว่า 4 ภาพ ตลอดจนการเสนอนโยบายสาธารณะที่เกิดจากความคิดสร้างสรรค์จากบุคคลหลากหลายประเภทมากยิ่งขึ้นต่อไป เมื่อมีการดำเนินการอย่างเหมาะสมและจริงจัง การมองอนาคต (Foresight) จะส่งเสริมความน่าเชื่อถือ (Credibility) และความชอบธรรม (Legitimacy) ให้กับหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ (Authority) เกี่ยวข้องโดยตรง และสามารถให้มุมมองและแนวทางๆ ใหม่ในการดำเนินนโยบายสาธารณะในอนาคตได้เป็นอย่างดี

------------------

(อ่านต่อตอน 2)