จังหวัดจัดการตนเอง: นวัตกรรมของภาคประชาสังคม(1)

การขับเคลื่อนเพื่อการกระจายอำนาจที่เห็นเป็นรูปธรรมมีมานับตั้งแต่ 30-40 ปีก่อน

เกือบจะเป็นมรรคผลก็ตอนที่พรรคพลังธรรมของพลตรีจำลอง ศรีเมือง เสนอต่อพรรคร่วมรัฐบาลที่มีพรรคประชาธิปัตย์โดยมีคุณชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ให้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ แต่ก็ถูกต่อรองจนต้องแก้เป็นว่า “ในจังหวัดที่มีความพร้อม” ซึ่งก็ยังไม่บังเกิดผลอันใดเลยจวบจนปัจจุบันเพราะฝ่ายที่ยังหวงอำนาจต่างก็อ้างว่า “ยังไม่พร้อม” เว้นแต่กรุงเทพมหานครซึ่งดำเนินการไปก่อนแล้วโดยไม่เกี่ยวกับข้อเสนอที่ว่านี้

ในส่วนของภาคประชาสังคมเริ่มเคลื่อนไหวในรูปแบบของ “ชุมชนพึ่งตนเอง” ตั้งแต่ปี 2551 โดยมีการจัดเวทีเล็กๆ พร้อมกับการลงมือปฏิบัติจริง ถือได้ว่าเป็นรากฐานหนึ่งของพัฒนาการแนวความคิดจากชุมชนสู่ “ตำบลจัดการตนเอง” “อำเภอจัดการตนเอง” จนมาเป็น “จังหวัดจัดการตนเอง”ในปัจจุบัน

จุดเปลี่ยนสำคัญคือปี 2552 ได้เกิดวิกฤติทางการเมืองว่าด้วยเหลืองแดงจนกระทบต่อเศรษฐกิจของเชียงใหม่ จึงได้ร่วมกันวิเคราะห์เหตุของปัญหาว่าเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครองและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินในแก้ไขปัญหาของตนเอง จนกระทั่งเดือนมกราคม 2554 ได้มีมอบหมายให้ผู้เขียนเป็นแกนนำในการยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร บนพื้นฐานของสิทธิในการจัดการตนเอง และประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ ขึ้นมาโดยมีหลักการที่สำคัญคือ

1) ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เหลือเพียงราชการส่วนกลาง และราชการส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่ โดยราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนดแนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากร ได้ครอบคลุมทุกเรื่อง ยกเว้น 4 เรื่องหลักคือ การทหาร ระบบเงินตรา การศาล และการต่างประเทศ โดยแบ่งการปกครองเป็น 2 ระดับแบบญี่ปุ่น คือระดับบน (เชียงใหม่มหานคร) และระดับล่าง (เทศบาล) ทำให้สามารถดูแลครอบคลุมเต็มพื้นที่โดยทั้ง 2 ระดับมีการบริหารที่อิสระต่อกันเป็นลักษณะการแบ่งหน้าที่การทำงานให้ชัดเจน

2) ทำให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคุณธรรม จริยธรรม ทำให้ระบบการตรวจสอบ มีความเข้มแข็ง และทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการสร้างดุลยภาพ 3 ส่วน คือผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร สภาเชียงใหม่มหานคร และสภาพลเมือง รวมถึงการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถใช้อำนาจโดยตรงในการกำหนดทิศทางการพัฒนา ตรวจสอบการทำงานหน่วยงาน ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ทุกระดับ และเข้าถึงการใช้งบประมาณ ผ่านกระบวนการกลไกต่างๆ เช่น สภาพลเมือง การไต่สวนสาธารณะ

3) การปรับโครงสร้างด้านภาษี โดยภาษีทุกชนิดที่เก็บได้ในพื้นที่ จะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลางร้อยละ 30 และคงไว้ที่จังหวัดร้อยละ 70

ขณะเดียวกันการที่คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ (คปร.) ที่มีคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานได้สรุปมติเมื่อ 18 เมษายน 2554 ว่าหากจะปฏิรูปประเทศไทยให้สำเร็จต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและปฏิรูปการจัดการเกี่ยวกับที่ดิน กระแสการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคจึงได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวาง แต่น่าเสียดายที่กระแสการปฏิรูปที่ดินกลับไม่ได้รับการตอบรับเท่าที่ควร

หลังจากนั้น ได้มี 48 จังหวัดรณรงค์เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาทิ ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร ภูเก็ตมหานคร และในที่สุดคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้มีการแนวความคิดจะเสนอร่าง พ.ร.บ.จังหวัดปกครองตนเอง เพื่อที่จะใช้เป็นกฎหมายกลางสำหรับทุกๆ จังหวัดที่จะได้ไม่ต้องไประดมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายแบบที่จังหวัดเชียงใหม่ได้ดำเนินการมา ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ของเชียงใหม่ ได้มีการยื่นต่อสภาผู้แทนราษฎรไปแล้วเมื่อ 26 ตุลาคม 2556 ที่รอเข้าบรรจุวาระต่อสภาผู้แทนราษฎรก็เกิดการยุบสภาและการยึดอำนาจขึ้น ซึ่งก็ต้องดูว่าเมื่อมีรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้น เราจะหยิบขึ้นมาปัดฝุ่นแล้วเสนอเข้าไปใหม่หรือยกร่างใหม่ขึ้นมาอีก แต่ถึงแม้ว่าร่าง พ.ร.บ.จะยังไม่ผ่านหรือร่างรัฐธรรมนูญจะยังไม่ได้บรรจุไว้ การขับเคลื่อนก็ยังคงดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่อง อาทิ การจัดประชุมสภาพลเมืองเชียงใหม่หรือเชียงราย, การจัดเวทีแลกเปลี่ยนหรือสรุปบทเรียนต่างๆ

นวัตกรรมที่ใช้ในการขับเคลื่อน

การขับเคลื่อนของจังหวัดจัดการตนเองที่ถือได้ว่าประสบความสำเร็จสูงและได้รับการยอมรับในวงกว้างอย่างแพร่หลายอย่างรวดเร็วนั้นสามารถพิจารณาได้ ดังนี้

1) การขับเคลื่อนใช้รูปแบบการนำหมู่ขับเคลื่อนไปด้วยกัน ไม่มีแกนนำเดี่ยวหรือพระเอกที่จะขาดคนใดคนหนึ่งไปไม่ได้ มีลักษณะที่สามารถทดแทนและสนับสนุนส่งเสริมซึ่งกันและกัน

2) การขับเคลื่อนใช้วิธีการรวมประเด็นย่อยทั้งหมดมาอยู่ในประเด็นใหญ่ คือการจัดการตนเอง เพราะในองคาพยพของเครือข่ายจังหวัดจัดการตนเองต่างมีเครือข่ายเชิงประเด็นเป็นแขนขา หากแต่ละเครือข่ายมุ่งเพียงประเด็นของตนเองย่อมยากที่จะผลักดันทั้งประเด็นรวมและประเด็นย่อยของตนเองได้

3) เป็นการรวมของผู้ที่มีความคิดทางการเมืองต่างขั้ว แต่มีประเด็นร่วมกันคือการกระจายอำนาจ ฉะนั้น ในการขับเคลื่อนจึงมีการหลีกเลี่ยงหรือมีการถนอมน้ำใจกันและกันในเรื่องของความเห็นทางการเมือง

เพราะในเรื่องของโครงสร้างอำนาจในระดับบนมีข้อถกเถียงไม่เป็นข้อยุติ ยากที่จะเห็นพ้องร่วมกันได้ง่าย แต่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจนั้นทุกสีทุกฝ่ายต่างเห็นพ้องต้องกันเพราะเป็นสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง ที่ทั่วโลกและสหประชาชาติให้การรับรอง และการกระจายอำนาจจะเป็นคำตอบของการปรองดองและสมานฉันท์ เพราะทุกฝ่ายทุกสีมีผลประโยชน์ร่วมกัน การริเริ่มของกระบวนขับเคลื่อนเชียงใหม่มหานครหรือเชียงใหม่จัดการตนเองนั้นได้เป็นตัวอย่างที่สถาบันการศึกษา สถาบันที่ทำงานเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ได้นำไปศึกษากันอย่างกว้างขวาง

4) มีการยกร่าง พ.ร.บ.ขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรม อีกทั้งยังมีการกำหนดกรอบระยะเวลาชัดเจน ทำให้การขับเคลื่อนมีพลังอย่างยิ่ง

5) มีการใช้โซเชียลมีเดีย ควบคู่ไปกับการใช้รูปแบบดั้งเดิม คือการจัดเวทีเสวนา บรรยาย อภิปราย ระดมความเห็น

6) ได้รับการสนับสนุนจากสื่อเป็นอย่างดีทั้งสื่อสิ่งพิมพ์และสื่อโทรทัศน์

ถึงแม้ว่าในร่างรัฐธรรมนูญจะไม่ได้ลงรายละเอียดในเรื่องนี้ แต่ก็ได้มีการพูดถึงเรื่องของการปกครองตนเองไว้ในมาตรา 249 ซึ่งสามารถนำไปใช้ในการขับเคลื่อนต่อได้ และไม่ว่าร่างรัฐธรรมนูญนี้จะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติ ก็ถือได้ว่าประเด็นนี้ได้ถูกจุดติดขึ้นแล้ว ช้าหรือเร็ว “จังหวัดจัดการตนเอง” ก็ต้องเกิดขึ้น