บทเรียนจากประเทศอิหร่าน (2)

ปฏิวัติอิสลาม) รัฐบาลอิหร่านใช้วิธีการจ้างที่เรียกว่า EPC (Engineering, Procurement, and Construction) Contract หรือ Turn-key Contract ซึ่งอาจเรียกเป็นไทยว่า สัญญาจ้างเหมา ซึ่งใช้กันทั่วไปในอุตสาหกรรมก่อสร้าง โดยคิดว่าเป็นสัญญาที่ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ ในปี 1987 เนื่องจากขาดแคลนเงินทุน บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่าน (NIOC) ได้รับอนุญาตให้กู้เงินทั้งหนี้ระยะสั้นและระยะกลางจากสถาบันการเงินต่างประเทศเพื่อใช้กับโครงการน้ำมันและก๊าซจำนวน 5 โครงการ

ในปี 1993 พระราชบัญญัติงบประมาณปีนี้อนุญาตให้บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่านทำสัญญากับบริษัทต่างชาติเป็นเงินลงทุนถึง 2,600 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และพระราชบัญญัติงบประมาณปี 1994 ได้มีการใช้สัญญาที่เรียกว่า Buy-back Contracts (หรือ Risk Service Contracts นั่นเอง) ซึ่งถือว่าเป็นวิธีดึงดูดเงินทุนต่างชาติที่ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ โดยภายใต้ Buy-back Contracts เงินส่วนหนึ่งที่ได้จากการขายน้ำมันดิบจะถูกจ่ายให้บริษัทต่างชาติเป็นค่าตอบแทน (Remuneration Fee) ข้อสังเกต 29 ของพระราชบัญญัติงบประมาณปีนี้อนุมัติให้มีการใช้เงินลงทุนจากต่างประเทศจำนวนไม่เกิน 3,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หากไม่ก่อให้เกิดพันธะต่อรัฐบาลและธนาคารชาติและเงินที่จ่ายคืนจะต้องจ่ายจากรายได้จากการลงทุนนั้น นี่เป็นความพยายามที่จะใช้เงินทุนจากต่างชาติโดยไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ เพราะพระราชบัญญัติงบประมาณนั้นได้รับการรับรองจากรัฐสภาแล้ว

รัฐบาลอิหร่านใช้พระราชบัญญัติงบประมาณเป็นเครื่องมือในการดึงดูดเงินทุนจากต่างประเทศจนถึงปี 1999 โดยหลังจากนั้นได้มีการออกกฎหมายเพื่อให้สามารถใช้ Buy-back Contract กับอุตสาหกรรมปิโตรเลียมต้นน้ำได้ Buy-back Contract ในอิหร่านมีการปรับปรุง 3 ครั้ง และแต่ละครั้งด้วยความพยายามที่จะดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศให้มากขึ้น เช่น ในปี 2003 บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่านได้รับอนุญาตให้ให้สิทธิทั้งการสำรวจและการพัฒนาอยู่ใน Buy-back Contract ฉบับเดียวกัน (เดิมให้แยกกัน)

ระบบจัดการปิโตรเลียมที่ใช้ในอิหร่านที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันดังแสดงในตารางที่ 1 สรุปได้ว่า จากเริ่มต้นกฎหมายปิโตรเลียมของอิหร่านจะเข้มงวดมากขึ้นเรื่อยๆ (ซึ่งก็คล้ายๆ กับที่เกิดขึ้นในประเทศที่มีน้ำมันมากประเทศอื่นๆ) จนกระทั่งในช่วงปี 1987-1994 (ประมาณ 8 ปี) ซึ่งอิหร่านตัดสินใจห้ามการลงทุนจากต่างประเทศทุกรูปแบบ แต่หลังจากนั้นรัฐบาลอิหร่านก็ตัดสินใจเปิดรับการลงทุนจากต่างประเทศอีกครั้งผ่านการใช้ Buy-back Contract หรือ Risk Service Contract และต่อมารัฐบาลอิหร่านก็พยายามที่จะออกแบบให้ Buy-back Contract มีลักษณะที่ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศมากขึ้นโดยการผ่อนปรนเงื่อนไขต่างๆ

พิจารณาเนื้อหาในบทความเกี่ยวกับอิหร่านนี้ ผมขอสรุปประเด็นสำคัญ ดังนี้

1) การที่อิหร่านถูกเอารัดเอาเปรียบในเบื้องแรกทำให้เกิดความรู้สึกต่อต้านการลงทุนจากต่างประเทศ (ซึ่งก็เป็นกรณีที่คล้ายๆ กับในประเทศอื่นที่มีน้ำมันมากและผลิตมาตั้งแต่สมัยแรกๆ) จึงทำให้พยายามออกกฎหมายเพื่อกีดกั้นการลงทุนจากต่างประเทศ และพยายามทำทุกอย่างด้วยตนเองโดยใช้คนและบริษัทอิหร่าน

2) แต่เมื่อการทำเช่นนั้น แทนที่จะดี กลับทำให้การพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมเพื่อนำผลประโยชน์ที่ได้มาพัฒนาประเทศในด้านอื่นๆ มีสภาพทรุดลงเรื่อยๆ เนื่องจากขาดเทคโนโลยีและเงินทุนอีกทั้งอุตสาหกรรมปิโตรเลียมมีความเสี่ยงมาก จึงเกิดความผิดพลาดได้ง่ายหากไม่มีประสบการณ์และเทคโนโลยี รัฐบาลอิหร่านจึงต้องกลับลำและพยายามดึงดูดเงินทุนและเทคโนโลยีจากต่างประเทศเข้ามาใหม่ ซึ่งก็ทำให้การพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของอิหร่านอยู่ในสภาพที่ดีขึ้น

3) หลายคนอาจเข้าใจว่า Buy-back Contract นั้นออกแบบมาเพื่อให้รัฐสามารถควบคุมบริษัทต่างชาติได้ทุกขั้นตอน และรัฐสามารถกำหนดและควบคุมการดำเนินการต่างๆ ได้ตามที่เห็นสมควร แต่จากบทความนี้ กลับทำให้เห็นอีกมุมมองหนึ่งว่า การที่อิหร่านใช้ Buy-back Contract นั้น เพื่อที่จะได้สามารถสร้างระบบที่ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญและยังสามารถดึงดูดเงินทุนจากต่างประเทศได้ ซึ่งมุมมองนี้ต่างจากที่เข้าใจกันทั่วไป (โดยเฉพาะในประเทศไทย) อย่างกลับหน้ามือเป็นหลังมือทีเดียว และอาจสรุปได้ว่าไม่ใช่ระบบที่มีความสำคัญแต่เป็นการดึงดูดเงินทุนและการถ่ายทอดเทคโนโลยีจากต่างประเทศที่ช่วยให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในประเทศอิหร่าน

จากข้อสรุปข้างต้น ก็หวังว่าผู้มีอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในประเทศไทยและประชาชนคนไทยทั่วไปที่สนใจในเรื่องนี้ จะได้ใช้ประโยชน์จากบทความที่ผมยกมานี้ ซึ่งผมเห็นว่าบทเรียนจากประเทศอิหร่านน่าจะมีประโยชน์มากสำหรับการปฏิรูปการจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมในประเทศไทย

--------------------

ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่

นักวิชาการอิสระ