ข้อสังเกตเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพในร่างรัฐธรรมนูญ

สำหรับการลงประชามติ ด้วยความยาวทั้งสิ้น 279 มาตรา รวมกว่า 100 หน้ากระดาษ นับเป็นรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหายาวที่สุดฉบับหนึ่ง ด้วยเนื้อหาที่ยาวขนาดนี้ เป็นการยากที่จะกล่าวถึงรัฐธรรมนูญได้อย่างละเอียดในทุกส่วนได้ ผู้เขียนจึงขอหยิบยกเพียงบางประเด็นมาพูดคุยกันในที่นี้ นั่นคือบทบัญญัติในหมวด 3 ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย

บทบัญญัติในเรื่องสิทธิเสรีภาพ นับว่าเป็นส่วนที่มีความสำคัญเป็นอย่างมาก และเป็นองค์ประกอบหนึ่งของรัฐธรรมนูญที่ดี ตามแนวคิด “รัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism)” คือ รัฐธรรมนูญจะต้องรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะสิทธิขั้นพื้นฐาน และมีกลไกที่จะบังคับตามสิทธิดังกล่าวได้ในกรณีที่ประชาชนถูกล่วงละเมิด ซึ่งเมื่อพิจารณาตามกรอบดังกล่าวแล้ว ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ดำเนินตามแนวทางของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ อย่างไรก็ตาม มีความเปลี่ยนแปลงหลายประการ ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 โดยมีข้อสังเกตที่น่าสนใจบางประการ

1) การลดจำนวนของสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ลง เนื่องจากมีการนำสิทธิเสรีภาพบางส่วนไปกำหนดไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ (ซึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญไทยเป็นครั้งแรก) แทน ทำให้มีจำนวนบทบัญญัติที่รับรองสิทธิและเสรีภาพน้อยลง จากเดิมรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 มีจำนวน 44 มาตรา ลดลงเหลือเพียง 25 มาตรา เท่านั้น บทบัญญัติส่วนที่ถูกกำหนดให้อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐ เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับการศึกษา การสาธารณสุข การมีส่วนร่วมของชุมชน การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะ อย่างไรก็ตาม ก็ปรากฏว่ามีสิทธิเสรีภาพซึ่งเคยรับรองไว้ในหลายเรื่องที่หายไป เช่น สิทธิของเด็กและเยาวชนที่จะได้รับการคุ้มครองจากความรุนแรงและการเลือกปฏิบัติ สิทธิของผู้พิการ สิทธิของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการรวมตัวเป็นสมาคม

2) การเปลี่ยนแปลงวิธีการเขียนรับรองสิทธิเสรีภาพใหม่ โดยบทบัญญัติที่มีลักษณะเป็น “บททั่วไป” ในมาตรา 25 ได้ขยายการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพให้รวมไปถึงการกระทำใดๆ ที่ไม่ได้ห้ามหรือจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นด้วย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การใดที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายไม่ได้ห้ามหรือจำกัดเอาไว้ บุคคลย่อมมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจเป็นทางออกว่า แม้สิทธิและเสรีภาพหลายประการจะถูกตัดทอนออกไป ก็ยังคงอ้างสิทธิตามมาตรา 25 นี้ได้

แต่อย่างไรก็ดี มาตราดังกล่าวมีข้อจำกัดว่าการใช้สิทธิดังกล่าวต้องไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ค่อนข้างกว้างและมีขอบเขตที่ไม่ชัดเจน และมีขอบเขตในการตีความที่กว้างขวาง ซึ่งอาจมีผลให้บทบัญญัติมาตราดังกล่าวไม่อาจเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้จริง

3) การเพิ่มเงื่อนไขในการจำกัดสิทธิเสรีภาพที่มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการจำกัดสิทธิและเสรีภาพด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงหรือความปลอดภัยของรัฐซึ่งปรากฏในหลายมาตรา ในขณะเดียวกันบทบัญญัติที่มีลักษณะรับรองการมีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชนกลับถูกลดบทบาทความสำคัญลง บางเรื่องถูกย้ายไปในหมวดหน้าที่ของรัฐ หรือบางเรื่องก็ถูกตัดทอนข้อความเหลือเพียงสั้นๆ เท่านั้น

4) “เสรีภาพในการชุมนุม” เป็นบทบัญญัติที่มีความเปลี่ยนแปลงไปค่อนข้างมาก เนื่องจากเดิม การชุมนุมที่จะถูกจำกัดได้นั้นต้องเป็น “การชุมนุมสาธารณะ” เท่านั้น โดยมีเหตุแห่งการจำกัดเสรีภาพเพียงสองประการ คือเพื่อคุ้มครองความสะดวกของบุคคลอื่นในการใช้ที่สาธารณะ และเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในเวลาพิเศษ เช่น สงครามหรือสถานการณ์ฉุกเฉิน

แต่ร่างฯ ใหม่ที่กำหนดไว้ในมาตรา 44 ได้ขยายข้อความการจำกัดเสรีภาพดังกล่าวให้กว้างจากเดิมมาก โดยอาจจำกัดการชุมนุมได้ทุกลักษณะ และมีเหตุแห่งการจำกัดที่กว้างขวาง โดยเฉพาะการอ้างเรื่องความมั่นคงของรัฐหรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน ซึ่งมีลักษณะที่ต้องมีการตีความค่อนข้างมาก และเมื่อคำนึงถึงว่าบทบัญญัตินี้มีขึ้นเพื่อตอบสนองต่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองและเป็นกลไกตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของประชาชนทางหนึ่ง การเปิดโอกาสให้สามารถจำกัดเสรีภาพดังกล่าวได้อย่างกว้างขวาง และมีขอบเขตที่ขึ้นอยู่กับการตีความของผู้มีอำนาจก็อาจก่อให้เกิดปัญหาในอนาคตได้เช่นกัน

5) การเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจอีกเรื่องหนึ่ง เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2550 คือ “สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ” ซึ่งมีข้อน่าสนใจในสองประเด็น กล่าวคือ การห้ามใช้สิทธิเสรีภาพเพื่อล้มล้างการปกครอง ซึ่งร่างใหม่นี้ยังคงไว้ แต่ในส่วนบทบัญญัติที่ห้ามกระทำการเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองโดยวิธีการซึ่งไม่ได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญได้ถูกตัดออกไป และยังได้ตัดบทบัญญัติซึ่งให้สิทธิแก่ประชาชนที่จะต่อต้านโดยสันติวิธีต่อการกระทำใดๆ ที่เป็นไปในลักษณะดังกล่าวนั้นด้วย หรือหากจะกล่าวให้ชัดเจนก็คือ การตัดข้อความที่ห้ามการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองโดยวิถีทางนอกรัฐธรรมนูญ เช่น การรัฐประหาร และข้อความที่ให้สิทธิแก่ประชาชนที่จะต่อต้านการรัฐประหารโดยสันติวิธี นั่นเอง ซึ่งอาจสะท้อนนัยทางการเมืองของบทบัญญัติดังกล่าวได้อย่างชัดเจน โดยมิพักต้องอธิบายให้มากความ

กล่าวโดยสรุปแล้ว สิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ได้รับการรับรองไว้ในร่างรัฐธรรมนูญนี้ มีหลายข้อเป็นความเปลี่ยนแปลงซึ่งถือว่าเป็นความก้าวหน้าในการบัญญัติรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพ อย่างไรก็ตาม ก็มีบางส่วนที่ยังน่าห่วงกังวล โดยเฉพาะท่าทีของบทบัญญัติซึ่งเห็นได้ชัดว่าเลือกตัดทอนบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพในบางเรื่อง หรือบางข้อความออก ซึ่งแสดงถึงนัยทางการเมืองบางอย่าง

อย่างไรก็ตาม แม้บทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไว้อย่างดีเลิศเพียงใด แต่สิทธิเสรีภาพมิใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นได้ เพียงแต่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรรองรับไว้เท่านั้น ข้อสำคัญที่จะทำให้บทบัญญัติดังกล่าวใช้ได้จริง คือการสร้างวัฒนธรรมแห่งการเคารพสิทธิและเสรีภาพให้หยั่งรากลึกในสังคมไทย แต่หากร่างรัฐธรรมนูญเกิดและเติบโตขึ้นในบรรยากาศแห่งความหวาดกลัว และการปฏิเสธการเคารพสิทธิเสรีภาพ แม้จะเขียนร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไว้ดีเพียงใด ก็มีค่าแค่เพียงสิ่งที่เขียนขึ้นบนกระดาษ ซึ่งเมื่อกระดาษนั้นถูกฉีกลงก็ไร้ความหมายโดยสิ้นเชิง เหมือนเช่นที่ผ่านมา

---------------------

ธีรวัฒน์ ขวัญใจ

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์