ผังเมืองและการรับมือความเสี่ยง จากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ

ถึงความเสี่ยงจากผลกระทบและกระบวนการที่สังคมปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ในขณะเดียวกันการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างมีประสิทธิภาพจำเป็นต้องมีการวางแผนอย่างเป็นระบบ ทั้งในด้านการบริหารจัดการ กำลังคน ข้อมูลและองค์ความรู้ สถานการณ์ภัยพิบัติต่างๆ โดยเฉพาะน้ำท่วมที่ผ่านมาชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยมีภาวะความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพิ่มมากขึ้น เกิดความสูญเสียที่รุนแรงและส่งผลกระทบในวงกว้างทั้งในด้านกายภาพ เศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในเขตชุมชนเมืองที่มีการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เข้มข้น มีความหนาแน่นของประชากรสูง ทำให้มีแนวโน้มความเสี่ยงของผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากกว่าพื้นที่ชนบทมาก

ความพยายามในการรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเทศไทยที่ผ่านมา จะให้ความสำคัญกับการลดภาวะเรือนกระจกโดยมุ่งเน้นการลดการใช้พลังงานจากการเผาไหม้ของเครื่องยนต์ การอนุรักษ์พลังงานในอาคารและอุตสาหกรรมซึ่งยังมีข้อจำกัดไม่สามารถสะท้อนบริบทที่หลากหลายของชุมชนเมืองได้ ในขณะเดียวกันแนวคิดการรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยอาศัยกระบวนการออกแบบ และวางผังเมืองกลายเป็นแนวคิดใหม่ที่ได้รับการยอมรับจากนักผังเมืองและนักออกแบบชุมชนเมืองและผู้ที่ทำงานที่เกี่ยวข้องมากขึ้น

การวางแผนชุมชนเมืองหรือการวางผังเมือง เป็นกระบวนการทางเทคนิคและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้ที่ดิน และการออกแบบของสภาพแวดล้อมของเมืองรวมทั้งเครือข่ายการคมนาคมขนส่ง เพื่อให้การตั้งถิ่นฐานของและการพัฒนาเมืองเป็นไปอย่างเป็นระเบียบเรียบร้อย กระบวนการวางผังเมืองต้องมีกระบวนการวิจัย วิเคราะห์ และการคิดเชิงกลยุทธ์ที่ต้องอาศัยองค์ความรู้ในศาสตร์ที่เกี่ยวข้องทั้งด้านสถาปัตยกรรม การออกแบบชุมชนเมือง การพัฒนาเมืองและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ตลอดจนการนำผังไปสู่การปฏิบัติและการบริหารจัดการ

การวางผังเมืองอาจอยู่ได้ในหลายรูปแบบทั้งในลักษณะของแผนกลยุทธ์ ผังเมืองรวม ผังชุมชน กฎระเบียบและแรงจูงใจหรือแผนการอนุรักษ์เมืองเก่าหรือเมืองประวัติศาสตร์ และถูกใช้เป็นกลยุทธ์สำคัญในการควบคุมการพัฒนาเมืองให้เป็นไว้ตามเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของการพัฒนา ซึ่งในปัจจุบันได้ให้ความสำคัญกับประเด็นด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้น อาจกล่าวได้ว่า การวางผังเมืองเป็นเครื่องมือหรือแนวทางในการลดความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งนอกจากจะสามารถช่วยการพัฒนาเมือง และกิจกรรมการใช้พื้นที่ในเมืองให้มีความเป็นระเบียบเรียบร้อยแล้ว ยังเป็นการควบคุมการใช้ที่ดินที่ช่วยลดความขัดแย้งของกิจกรรมการใช้พื้นที่ที่มีความสัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทั้งในแง่ของสาเหตุและผลลัพธ์

แม้ว่าการนำปัจจัยด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมาพิจารณาร่วมกับปัจจัยด้านอื่นๆ จะทำให้การวางแผนการใช้ที่ดินมีความซับซ้อน และอาจต้องเสียค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานมากขึ้น ค่าใช้จ่ายดังกล่าวยังนับว่าต่ำกว่าค่าใช้จ่ายที่จำเป็นต้องใช้ในการจัดการและฟื้นฟูเมือง จากผลกระทบหรือความเสียหายการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

รายงานการศึกษาของหน่วยงานด้านที่อยู่อาศัยขององค์การสหประชาชาติชี้ให้เห็นว่า การวางผังเมืองเป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เมืองที่มีผังเมืองที่เหมาะสมจะเป็นรากฐานที่สำคัญในการพัฒนาอย่างยั่งยืนเพราะนอกจากจะช่วยบรรเทาผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมของเมืองแล้วยังช่วยทำให้ความสามารถในรับมือสูงขึ้นเมืองมีความทนหรือยืดหยุ่นสูง (Resilience) สามารถปรับสภาพให้ตอบรับกับภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป

ยกตัวอย่างเช่น การวางผังเมืองและการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างเหมาะสมโดยการเพิ่มพื้นที่โล่ง และสวนสาธารณะ สามารถช่วยบรรเทาปฏิกริยาเกาะความร้อน (Heat island) ภายในเมืองช่วยลดการใช้พลังงานในการทำความเย็น และลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมโดยการวางผังอย่างมีประสิทธิภาพ การนำแนวคิดเมืองอัดแน่นและการใช้ที่ดินผสมผสานมาใช้ในการลดการใช้รถของประชาชน

การวางผังเมืองในปัจจุบันมีแนวโน้มที่จะเคลื่อนตัวจากการวางแผนเพื่อลดสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไปสู่การปรับตัวในระยะยาวและบูรณาการมากขึ้น เช่น การป้องกันน้ำท่วมและดินโคลนถล่มโดยการย้ายการตั้งถิ่นฐานของชุมชนออกไปจากพื้นที่เสี่ยง การปรับปรุงระบบการระบายน้ำของเมือง และการออกข้อกำหนดการใช้ที่ดินและก่อสร้างอาคารในบริเวณที่อาจได้รับผลกระทบจากน้ำทะเลท่วมสูง

การศึกษาแนวทางการวางแผนด้านผังเมือง เพื่อรองรับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศภายใต้สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) กรณีศึกษาปัญหาน้ำท่วมและแนวทางการจัดการน้ำท่วมในเขตผังเมืองรวมพุนพิน จังหวัดสุราษฎร์ธานีและการจัดการน้ำท่วมในเขตเทศบาลนครสมุทรปราการได้แสดงให้เห็นถึงการประยุกต์กลยุทธ์ และวิธีการด้านผังเมืองในการวางแผน เพื่อรับมือกับความเสี่ยงน้ำท่วมในระดับเมืองเล็กและเมืองใหญ่หรือเมืองมหานคร ในกรณีการจัดการน้ำท่วมในเขตผังเมืองรวมพุนพิน มีแนวคิดหลักคือการพัฒนาเมือง 2 ศูนย์กลาง (เมืองใหม่-เมืองเก่า) เพื่อลดความเสี่ยงจากการขยายตัวของชุมชนในพื้นที่เสี่ยงอุทกภัยรุนแรงร่วมกับการปรับปรุงข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน และข้อกำหนดอาคารในเขตผังเมืองรวมเพื่อลดความเสียหายหากเกิดน้ำท่วม ตลอดจนการเสนอแนวทางการลดน้ำท่วมขังโดยใช้ระบบทางน้ำหลากธรรมชาติ (Floodway) และพื้นที่พักน้ำ

ขณะที่ข้อเสนอแนวทางการรับมือความเสี่ยงน้ำท่วมจากการเปลี่ยนแปลงระดับน้ำทะเลสูงขึ้นในเขตเทศบาลนครสมุทรปราการ จะมุ่งเน้นการวางแผนพัฒนาเมืองขนาดใหญ่ โดยประยุกต์แนวคิดการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่งมวลชน (TOD) การพัฒนาเมืองแบบอัดแน่น ระบบนิเวศชุมชนเมืองตลอดจนการบริหารจัดการภัยพิบัติเพื่อลดความเสี่ยงจากความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

การวางแผนการใช้ที่ดินหรือการวางผังเมืองนับเป็นกลยุทธ์สำคัญที่ใช้ในการบริหารจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมชุมชนเมือง และเป็นที่ยอมรับกันว่าการวางแผนการใช้ที่ดินที่เหมาะสมสามารถช่วยแก้ไขปัญหาน้ำท่วมและลดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างยั่งยืน และมีความยืดหยุ่นมากกว่าการใช้โครงสร้างป้องกันน้ำท่วม

อย่างไรก็ตาม การวางผังเมืองและการบริหารจัดการความเสี่ยงน้ำท่วมในอนาคตอย่างมีประสิทธิภาพจำเป็นต้องอาศัยข้อมูลที่ช่วยในการตัดสินใจ ทั้งข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับบริบทของพื้นที่ทั้งในเชิงกายภาพ เศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนการวิเคราะห์ประเมินความเสี่ยงหรือแนวโน้มความเสี่ยงของพื้นที่ภายใต้เงื่อนไขของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและทิศทางการพัฒนาของชุมชนเมืองในอนาคตอย่างเหมาะสม

 -------------------

ผศ.ดร.วนารัตน์ กรอิสรานุกูล

หัวหน้าโครงการวิจัย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)