เมื่อจีนท้าทายสหรัฐในระเบียบการเงินโลก

(Asia Pacific Business Forum 2015)จัดโดยองค์กรสหประชาชาติตะวันออกเฉียงใต้ หรือ ESCAPในหัวข้อระเบียบการเงินใหม่ หรือ The New Financial Orderวันนี้ก็อยากเขียนเรื่องนี้ เพื่อแบ่งปันความเห็นของผมในประเด็นนี้ให้แฟนคอลัมน์ “เศรษฐศาสตร์บัณฑิต” ทราบ

เศรษฐกิจโลกได้เปลี่ยนไปมากหลังวิกฤติเศรษฐกิจ ปี 2008 บทบาททางเศรษฐกิจของสหรัฐและกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมในยุโรป อ่อนแอลงชัดเจนจากผลของวิกฤติ ขณะที่อิทธิพลเศรษฐกิจประเทศตลาดเกิดใหม่ โดยเฉพาะจีนเพิ่มสูงขึ้น นำไปสู่การเสื่อมอิทธิพลของระเบียบการเงินโลกปัจจุบัน ที่สหรัฐและประเทศอุตสาหกรรม ได้มีบทบาทสูงมาตลอด ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง เป็นระเบียบการเงินที่เงินดอลลาร์สหรัฐ เป็นเงินสกุลหลักของตลาดการเงินโลก สนับสนุนโดยระบบการเงินประเทศตะวันตกที่เป็นตัวหลัก ในการระดมและจัดสรรเงินลงทุนระยะยาวในระบบเศรษฐกิจโลก และมีองค์กรอย่างไอเอ็มเอฟ และธนาคารโลก คอยทำหน้าที่กำกับดูแลการทำงานของระบบการเงินโลก แต่ปัจจุบันกำลังมีระเบียบการเงินโลกใหม่ก่อตัวขึ้น ซึ่งเป็นผลจากพลวัตหรือการเปลี่ยนแปลงสามด้านที่ได้เกิดขึ้นหลังวิกฤติเศรษฐกิจโลก ปี 2008

พลวัตแรก คือ การเปลี่ยนศูนย์อำนาจทางเศรษฐกิจ จากตะวันตกมาตะวันออก โดยเฉพาะจากสหรัฐมาสู่จีน ซึ่งเป็นผลจากการก่อหนี้ของสหรัฐ ที่มีหนี้มากเกินไป โดยสหรัฐเป็นหนี้รัฐบาลจีนมากกว่า 1.3 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ความเป็นหนี้นี้เกิดจากการใช้จ่ายเกินตัวต่อเนื่องของเศรษฐกิจสหรัฐ นำมาสู่การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด และความจำเป็นที่ต้องกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ เพื่อชดเชยการขาดดุล จำนวนหนี้สาธารณะที่รัฐบาลสหรัฐมีอยู่ทั้งหมดมีประมาณ18พันล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ประเทศจีนเป็นรัฐบาลต่างชาติที่เป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุดรายหนึ่ง ปริมาณหนี้ที่มีมากนี้ ได้บั่นทอนความเข้มแข็ง และบทบาททางเศรษฐกิจของสหรัฐ ขณะที่บทบาทและอิทธิพลเศรษฐกิจของจีน ในฐานะประเทศเจ้าหนี้ก็สูงขึ้นต่อเนื่อง ดังนั้น เมื่อเจ้าหนี้กลายมาเป็นลูกหนี้ อิทธิพลทางเศรษฐกิจในระบบการเงินโลกก็เปลี่ยน

พลวัตที่สอง คือ ผลที่มีต่อเศรษฐกิจและตลาดการเงินโลกจากนโยบาย และมาตรการการแก้ไขวิกฤติเศรษฐกิจที่สหรัฐ และรัฐบาลประเทศอุตสาหกรรมได้นำมาใช้ช่วงห้าปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะมาตรการคิวอี ที่ได้ทำให้ศักยภาพการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกลดต่ำลงมาก ปัจจุบันเศรษฐกิจโลกขยายตัวในอัตราที่ต่ำ และมีความเสี่ยงสูงที่จะเข้าสู่ภาวะถดถอยระยะยาว (Secular stagnation) ต้องยอมรับว่าเศรษฐกิจโลกปัจจุบัน อยู่ได้ด้วยการอัดฉีดสภาพคล่องของธนาคารกลางประเทศอุตสาหกรรม แต่สภาพคล่องเหล่านี้ไม่ได้นำไปสู่การฟื้นตัวของภาคเศรษฐกิจจริง เพราะระบบการเงินในประเทศอุตสาหกรรม ยังทำงานไม่ได้เป็นปกติ ยังมีปัญหาโครงสร้างอยู่มาก โดยเฉพาะปัญหาหนี้เสีย ทำให้สภาพคล่องที่มีอยู่ไม่ได้ถูกนำไปปล่อยกู้ให้กับภาคเศรษฐกิจจริง ตรงกันข้ามสภาพคล่องได้ถูกนำไปลงทุนในตราสาร และการเก็งกำไรในตลาดการเงินแทน ผลก็คือ เศรษฐกิจไม่ขยายตัว อัตราการว่างงานสูง แต่ตลาดการเงิน เช่น ตลาดหุ้นมีราคาดีขึ้น สวนทางกับปัจจัยพื้นฐานและสร้างความเหลื่อมล้ำให้มีมากขึ้นในเศรษฐกิจโลก

พลวัตที่สาม คือ ความผิดหวังในระเบียบการเงินโลกในการแก้ไขปัญหาที่มีอยู่ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาจากวิกฤติเศรษฐกิจ เช่น กรีซ ปัญหาการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก ปัญหาระบบการเงิน ปัญหาหนี้สาธารณะของสหรัฐ นอกจากนี้ เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจขึ้น การใช้ระเบียบดังกล่าวเพื่อแก้ไขปัญหา ก็จะมีความเข้มงวดในเงื่อนไขการปล่อยกู้ ต่อประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือทางการเงินไม่เท่าเทียมกัน กล่าวคือ จะเข้มงวดเป็นพิเศษกับประเทศกำลังพัฒนาที่ขอความช่วยเหลือ เช่น กรณีวิกฤติเศรษฐกิจเอเชีย ปี 1997 แต่มักผ่อนปรนกรณีให้ความช่วยเหลือประเทศอุตสาหกรรม เช่น กรณีวิกฤติปี 2008 ความแตกต่างนี้สร้างความไม่พอใจให้กับประเทศตลาดเกิดใหม่ ที่ไม่มีเสียงหรืออิทธิพลที่จะคัดค้าน ปรับปรุงการทำงานของระเบียบการเงินโลกที่มีอยู่ปัจจุบัน

ความไม่พอใจเหล่านี้ ได้นำไปสู่ความพยายามที่จะทำให้ระเบียบการเงินโลก มีความเป็นมาตรฐาน ความเสมอภาค และความสมดุลมากกว่าที่เป็นอยู่ โดยเฉพาะการเข้าถึงแหล่งเงินทุนระยะยาวของประเทศตลาดเกิดใหม่ ซึ่งสำคัญต่อการเติบโตของเศรษฐกิจ ด้วยเหตุนี้ระเบียบการเงินโลกใหม่ จึงได้เริ่มปรากฏตัวภายใต้อิทธิพลเศรษฐกิจของประเทศตลาดเกิดใหม่ โดยเฉพาะจีน เพื่อสร้างทางเลือกและลดอิทธิพลของสหรัฐ และประเทศอุตสาหกรรม ในการจัดสรรทรัพยากรการเงินโลก ปัจจุบันระเบียบการเงินใหม่ หรือ New Financial Order มีให้เห็นชัดในสามระดับ คือ ตลาดการเงิน การระดมเงินทุนระยะยาว และการให้ความช่วยเหลือประเทศกรณีเกิดวิกฤติ

ในระดับตลาด เงินหยวนของจีนได้มีบทบาทมากขึ้นชัดเจน ในระบบเศรษฐกิจการเงินโลก ในฐานะสกุลเงินสากลที่ถูกใช้มากขึ้นในการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ ปัจจุบันเงินหยวนมีความสำคัญเป็นอันดับสี่ ในการค้าและการลงทุนในโลก รองจากดอลลาร์สหรัฐ เงินยูโร และเงินเยน เฉพาะในเอเชีย เงินหยวนได้ถูกใช้เป็นเงินสกุลค้าขายสินค้าข้ามพรมแดน (Cross border trade)ในการซื้อขายและตั้งราคาสินค้าโภคภัณฑ์และวัตถุดิบหลายชนิด รวมถึงในข้อตกลงการค้าระหว่างสองประเทศ ที่คู่สัญญาจะระบุการใช้เงินหยวนเป็นสกุลเงินค้าขาย สิ่งเหล่านี้เป็นพัฒนาการที่ท้าทายความเป็นผู้นำของเงินดอลลาร์สหรัฐ หลายฝ่ายเชื่อว่าบทบาทเงินหยวนในระบบการเงินโลกจะยิ่งมีมากขึ้น ขับเคลื่อนโดยการขยายตัวของการค้าในระดับภูมิภาค การปล่อยกู้ของรัฐบาลจีน เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจประเทศในภูมิภาค และการขยายบทบาทของระบบชำระเงินของจีน ที่จะเพิ่มการให้บริการและแข่งขันโดยตรงกับสหรัฐ ในธุรกิจการชำระเงินระหว่างประเทศ ที่ปัจจุบันสหรัฐเป็นเจ้าของพื้นที่

ในระดับการระดมเงินทุนระยะยาว ได้มีการจัดตั้งธนาคารเพื่อการพัฒนาใหม่ (New Development Bank)และธนาคารเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเอเชีย (AIIB)โดยกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ที่มีจีนเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่ องค์กรทั้งสองนี้จะทำหน้าที่คล้ายกับธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB)และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ในการปล่อยเงินกู้สนับสนุนการลงทุนในประเทศกำลังพัฒนา และการให้ความช่วยเหลือทางการเงินในกรณีฉุกเฉิน โดยมีเป้าหมายให้ประเทศกำลังพัฒนา สามารถเข้าถึงการระดมเงินทุนระยะยาวได้ง่ายขึ้น ในเรื่องนี้ฝ่ายตะวันตกมองว่า องค์กรใหม่ได้ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อแข่งกับองค์กรที่มีอยู่เดิม (ที่อยู่ภายใต้อิทธิพลของสหรัฐ) แต่ฝ่ายตะวันออกชี้ว่า องค์กรใหม่เหล่านี้ จะเพิ่มทางเลือกที่เป็นมิตรให้กับประเทศกำลังพัฒนา ในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนระยะยาว ทำให้ตลาดเพื่อระดมเงินทุนระยะยาวจะมีการแข่งขันมากขึ้น ซึ่งจะเป็นผลดีต่อประเทศผู้กู้

ระดับที่สามก็คือ กลไกการให้ความช่วยเหลือทางการเงินกรณีที่ประเทศเกิดวิกฤติ ซึ่งปัจจุบันจะอยู่ภายใต้อิทธิพลของสหรัฐ และประเทศอุตสาหกรรม ผ่านการทำหน้าที่ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นเรื่องที่ประเทศในเอเชีย รวมถึงไทยเคยเจอ และมีประสบการณ์ที่ไม่ดีมาแล้ว ปัญหาสำคัญของธนาคารโลก และไอเอ็มเอฟก็คือ เรื่องธรรมาภิบาล ที่โครงสร้างปัจจุบันให้อำนาจประเทศอุตสาหกรรม ครอบงำเสียงในที่ประชุมคณะกรรมการและการแต่งตั้งกรรมการผู้จัดการ ประเทศตลาดเกิดใหม่แทบไม่มีบทบาทเลยในองค์กรเหล่านี้ ที่จะแก้ไขปรับปรุงสิ่งที่มีอยู่ จึงได้มีการจัดตั้งกองทุนการเงินระดับภูมิภาค เช่น กองทุนCMIMหรือ Chiang Mai Initiative Multilateralizationในภูมิภาคเอเชีย โดยประเทศในเอเชีย 13 ประเทศ เพื่อสร้างกลไกของภูมิภาค ที่จะทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือประเทศในภูมิภาคยามเกิดวิกฤติ

สิ่งเหล่านี้ชี้ว่า อิทธิพลของสหรัฐและประเทศอุตสาหกรรมในระบบเศรษฐกิจโลก กำลังถูกท้าทาย โดยระเบียบการเงินใหม่ได้ถูกพัฒนาขึ้นมาให้ทำงานขนานกับระเบียบเดิม เพื่อเพิ่มหรือเป็นทางเลือกให้กับประเทศต่างๆ เป็นระเบียบที่มีประเทศตลาดเกิดใหม่เป็นผู้ขับเคลื่อน ดังนั้น จึงสำคัญที่ต้องทำให้ความพยายามคู่ขนานนี้สามารถสร้างพลังร่วมกันให้ได้ เพื่อช่วยกันดูแล และพัฒนาเศรษฐกิจโลกมากกว่าที่องค์กรเหล่านี้จะมาแข่งขันกัน เพราะถ้ามุ่งแข่งขัน ก็จะนำมาสู่ความสูญเสีย ทั้งโอกาสและทรัพยากรการเงินอย่างน่าเสียดาย