เป็นที่น่าสังเกตว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มิได้มีเนื้อหาเกี่ยวกับอนาคตของประเทศ
แต่เป็นรัฐธรรมนูญที่เน้นการแก้ไขปัญหาในอดีต และการปรองดองเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้ง จึงเป็นเรื่องที่น่าเสียดายทั้งๆ ที่ได้มีการจัดเวทีเพื่อสอบถามความต้องการ หรือความฝันของประชาชนในยี่สิบปีข้างหน้าหลายเวที
ปัญหาที่กำลังเกิดขึ้นและจะมีผลต่อประเทศในอนาคตอันใกล้ในหลายๆ เรื่องที่ควรนำมาพิจารณา ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อาทิ
1.ปัญหาเรื่องโลกร้อน (Climate Change/Global Warming) ซึ่งกำลังมีผลต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนทั้งประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเศรษฐกิจ พลังงาน สาธารณสุข คมนาคม และอีกหลายๆ เรื่อง
2.ปัญหาสังคมใหม่ของประเทศที่จะเป็นสังคมผู้สูงอายุ เนื่องจากอัตราการเกิดของประชาชนลดต่ำกว่า 2.0 (ครอบครัวมีบุตรไม่ถึงสองคนต่อครอบครัว) เป็นเวลาหลายปี ในขณะที่ประชาชนมีชีวิตยาวนานขึ้น เรื่องนี้จะทำให้เกิดปัญหาเรื่องจำนวนประชากรลดลง การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ การขาดแคลนแรงงานที่เป็นคนหนุ่มสาว ปัญหาการดูแลสุขภาพของผู้สูงอายุ ปัญหาเรื่องการใช้ชีวิตในบั้นปลาย การออม การเกษียณ เป็นต้น
3.สังคมไทยกำลังเปลี่ยนวิถีชีวิตจากสภาพสังคมของครอบครัวขยาย ที่พ่อแม่ลูกยังอยู่กับปู่ย่าตายายในบ้านเดียวกัน มีสมาชิกครอบครัวขยายตัวใหญ่ขึ้น สังคมครอบครัวเช่นนี้จะทำให้เกิดการช่วยเหลืออุ้มชู ระหว่างเด็กกับผู้ใหญ่ และการอบรมเลี้ยงดูอย่างใกล้ชิด แต่สังคมเหล่านี้กำลังจะเปลี่ยนไปเป็นสังคมขนาดเล็ก ครอบครัวหดตัวเหลือเพียงพ่อแม่ลูก และลูกๆ ก็จะปลีกตัวไปอยู่อย่างเป็นอิสระ โดยใช้ชีวิตแบบคนเมืองในพื้นที่เล็กๆ ลักษณะวิถีชีวิตที่เปลี่ยนแปลงในรูปแบบเช่นว่านี้ จะทำให้มีผลต่อวัฒนธรรมการใช้ชีวิตของครอบครัวในอนาคตอันใกล้
4.ด้วยเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การสื่อสารด้วยเครื่องมือมากกว่าการพบปะพูดจาต่อหน้าเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเป็นปกติ ปัญหาการถ่ายทอดความรู้ความคิด เจตคติ และปรัชญาชีวิต ที่เกิดจากการสะสมตามวิถีชีวิตมาเป็นเวลานานหลายชั่วอายุคน จะถูกทดแทนด้วยวิถีชีวิตของคนรุ่นใหม่ ที่รับมาจากต่างประเทศตามความก้าวหน้าของเทคโนโลยี สิ่งเหล่านี้จะมีผลต่อการสื่อสารระหว่างรัฐกับประชาชน การมีส่วนร่วมของประชาชน การแสดงความคิดเห็นในช่องทางใหม่ๆ ที่ไม่เคยมีในอดีต สิ่งเหล่านี้เป็นวิถีชีวิตของคนรุ่นใหม่ ที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรตระหนักในความจริงข้อนี้
5. ปัญหาเรื่องการเคลื่อนย้ายแรงงานอย่างเสรีหลังจากการเกิด AEC เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านการค้าการลงทุน ที่ไม่สามารถปิดกั้นได้ กฎระเบียบการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ จะถูกนำมาใช้อ้างอิงเพื่อความเป็นธรรมในฐานะมนุษย์ที่มีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Rights) มีสิทธิตามที่สหประชาชาติกำหนดในกฎบัตรสิทธิมนุษยชน (Civil Rights)
สำหรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่หนึ่งนี้ มีหลายประเด็นที่ขอตั้งข้อสังเกต เพื่อประกอบการพิจารณาแก้ไขในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับต่อไป ดังนี้
บททั่วไป
1.ในมาตรา 6 ที่กำหนดให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ มีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญมีสถานะเหนือกฎหมายปกติ รัฐธรรมนูญจึงมิใช่กฎหมาย แต่เป็นบทบัญญัติ (Charter) ที่กำหนดกติกาสูงสุดของประเทศ รัฐธรรมนูญไม่มีสภาพบังคับในตัวเอง แต่ต้องบังคับใช้โดย พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายทั้งหลาย ทั้งกฎหมายสาระบัญญัติและกฎหมายวิธีสบัญญัติ
2.รัฐธรรมนูญ ไม่ควรลงรายละเอียดมากเกินไป แต่เป็นบทบัญญัติที่กำหนดกฎกติกาของประเทศอย่างกว้างๆ ส่วนรายละเอียดและวิธีปฏิบัติ ควรกำหนดใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายเฉพาะ เพื่อให้เกิดความสะดวกในการแก้ไขเพิ่มเติมภายหลัง ที่จะง่ายกว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
3.ในมาตรา 7 วรรคแรก มีข้อสังเกตว่า กรณีไม่มีประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข จะแก้ไขได้อย่างไร ซึ่งเรื่องนี้อาจแก้ไขได้โดยเพิ่มการพิจารณาโดยอาศัยหลักกฎหมายทั่วไป หรือกฎหมายที่ใช้ปฏิบัติระหว่างประเทศ อาทิ กติการะหว่างประเทศ ว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights - ICCPR) เป็นต้น
ภาค 1 พระมหากษัตริย์และประชาชน
หมวด 2 ประชาชน
ตอนที่ 1 บททั่วไป
1. มาตรา 31 วรรคสอง น่าจะปรับปรุงเป็นว่า “ประชาชนผู้พบเห็นการกระทำดังกล่าวตามวรรคหนึ่งย่อมมีสิทธิร้องขอต่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าว และ/หรือสั่งการอื่นใดตามอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ...
การใช้สิทธิหรือเสรีภาพเช่นว่านี้ ไม่กระทบกระเทือนการดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญาต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลผู้กระทำการดังกล่าว”
2. มาตรา 32 สามบรรทัดสุดท้ายของวรรคสาม ซ้ำกับวรรคสอง คือข้อความ “.....แต่หากเป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองสิทธิหรือเสรีภาพให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายดังกล่าว บุคคลก็ย่อมสามารถใช้สิทธิทางศาลได้โดยตรง”
ตอนที่ 2 สิทธิมนุษยชน
1. มาตรา 34 วรรคสาม ข้อความที่ว่า “มาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้เช่นเดียวกับบุคคลอื่น ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมตามวรรคสาม” เริ่องนี้เป็นเรื่อง Affirmative Action ที่รัฐออกกฎระเบียบที่ทำให้ผู้ด้อยโอกาส (The Disadvantages) เข้าถึงสิทธิประโยชน์ของรัฐในสัดส่วนพิเศษ ซึ่งจะเป็นปัญหาถ้าหากบุคคลปกติเห็นว่าเป็นผลกระทบต่อการใช้สิทธิโดยปกติของบุคคลทั่วไป จึงควรมีการพิจารณาว่ารัฐธรรมนูญจะสร้างความเสมอภาคและความเป็นธรรมให้กับประชาชนในสังคมได้อย่างไร เพื่อมิให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนทั่วไปกับผู้ที่ควรได้รับสิทธิพิเศษ
ตอนที่ 3 สิทธิพลเมือง
1. มาตรา 48 วรรคห้า ข้อความที่ว่า “เจ้าของกิจการสื่อมวลชนต้องเป็นพลเมือง...” ขัดต่อความเป็นจริง เพราะกิจการสื่อมวลชนมักอยู่ในรูปนิติบุคคล เช่น บริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์ และมีผู้ถือหุ้น ที่มีสถานะเป็นเจ้าของนิติบุคคลนั้นเป็นชาวต่างประเทศ ทำให้วรรคนี้ไม่สามารถบังคับใช้กับผู้ถือหุ้นที่เป็นต่างชาติ ที่ไม่ได้เป็นพลเมืองไทย
2. มาตรา 52 วรรคหนึ่ง ถ้อยคำที่ใช้ยังไม่ครอบคลุม จึงควรพิจารณาในคำสำคัญจากคำว่า “...ตั้งแต่ระดับปฐมวัยจนถึงระดับมัธยมสายสามัญและสายอาชีพ โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย...” เป็นว่า “...ตั้งแต่ระดับปฐมวัยจนถึงระดับใดๆ ที่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย...” ซึ่งจะครอบคลุมทั้งหมดที่ต่ำกว่าปริญญาตรี”
ส่วนที่ 3 การมีส่วนร่วมทางการเมือง
1. มาตรา 67 เรื่องการออกเสียงประชามติ มีข้อสังเกตว่า การออกเสียงประชามติ (Referendum) เป็นเรื่องที่มีผลทั้งทางบวกและทางลบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่รัฐบาลยกขึ้นเป็นข้ออ้างว่าไม่ได้เกิดจากการตัดสินใจของรัฐบาล รัฐบาลจึงไม่ต้องรับผิดจากการดำเนินการตามประชามติ ฉะนั้น รัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดไว้โดยชัดแจ้งว่า ไม่ว่าประชามติเป็นอย่างไร การดำเนินการตามประชามติ ไม่ทำให้รัฐขบาลพ้นจากความรับผิดชอบ ในกรณีที่เกิดความเสียหายต่อประเทศ
ภาค 2 ผู้นำการเมืองที่ดีและระบบผู้แทนที่ดี
หมวด 1 ผู้นำการเมืองที่ดีและระบบผู้แทนที่ดี
1. มาตรา 76 มีข้อสังเกตดังนี้
1.1 เรื่องการหยั่งเสียง (Primary Vote) จะทำได้ก็ต่อเมื่อมีการกำหนดให้ลงทะเบียนใช้สิทธิ (Vote Registration) แต่ประเทศเราไม่มีการกำหนดเช่นว่านี้
1.2 เรื่อง สส.แบบแบ่งเขต ถ้าเขตเล็ก จะเกิดปรากฏการณ์เดิม ไม่สามารถแก้ไขเรื่องการซื้อสิทธิขายเสียงได้ แต่ถ้าเขตเลือกตั้งขยายเป็นเขตใหญ่ มีผู้แทนได้หลายคน จะมีความใกล้เคียงกับการแบ่งเป็นภาคในการเลือกในแบบสัดส่วน (Proportional Representative) และจะช่วยบรรเทาอิทธิพลของผู้สมัครได้ในระดับหนึ่งเพราะสัดส่วนเสียงจากคะแนนจัดตั้งจะลดลง
1.3 ปัญหาจาก สส.แบบสัดส่วนผสม
1.3.1 สส.ในพรรคเดียวกันย่อมต้องการเป็นที่หนึ่งในบัญชีรายชื่อ จึงมีความเป็นได้ที่จะเกิดการช่วงชิงคะแนนจากฐานเสียงพรรคของตน โดยเฉพาะช่วงสุดท้ายของการหาเสียง ที่เรียกว่าปรากฏการณ์ซื้อเสียงแบบ “ยิงลูกโดด”
1.3.2 จะมีปรากฏการณ์การจับมือกันระหว่างผู้สมัครพรรคเดียวกันที่จะมีการเกลี่ยคะแนนเสียงจัดตั้งในกรณีที่คะแนนจัดตั้งหรือฐานเสียงของคนในพรรคห่างกันมาก
1.4 บัญชีรายชื่อผู้สมัคร สส.แบบสัดส่วนไม่ควรใหญ่เกินไป (ไม่ควรเกิน 10 ถึง 15 คน ต่อ บัญชี) เพราะมิฉะนั้นประชาชนจะตัดสินใจยาก เพราะไม่รู้จักผู้สมัครพอเพียง
1.5 ควรมีรายชื่อสำรองอีกอย่างน้อยหนึ่งในสามของจำนวน สส.ในบัญชีรายชื่อ เช่นถ้ามี สส.แบบสัดส่วนได้สิบคน ก็ควรมีสำรองอีกสามหรือสี่คน เพื่อป้องกัน สส.หมดบัญชีและไม่มีรายชื่อเลื่อนขึ้นแทน
1.6 ในเรื่อง “กลุ่มการเมือง” ควรจะมีสถานะเหมือนพรรคการเมือง ยกเว้นบางเรื่อง ที่กฎหมายพรรคการเมืองกำหนด อาทิเรื่องข้อบังคับพรรคและสาขาพรรคเป็นต้น และ สส.จากกลุ่มการเมือง ควรมีสถานะเป็น สส.อิสระ (Independent Representative) ในสภาฯ
หมวด 5 การคลังและการงบประมาณ
ควรมีการพิจารณาเพิ่มเติมในสองเรื่องสำคัญคือ
1. ควรมีการปรับเปลี่ยนวิธีจัดการงบประมาณ ซึ่งในปัจจุบันเป็นระบบการทำงบประมาณโดยปรับจากฐานงบประมาณปีก่อนหน้า (Incremental Budgeting) ซึ่งเป็นการพิจารณาจากระดับบน แล้วนำมาให้ระดับล่างปฏิบัติ (Implementation) วิธีการทำงบประมาณเช่นนี้ทำให้เกิดปัญหาอย่างมากในการขับเคลื่อนประเทศ
โดยพาะอย่างยิ่งการที่รัฐให้เงินระดับล่างนำไปบริหารโดยไม่ถามว่าระดับปฏิบัติมีเป้าหมายโครงการอย่างไร วิธีการแก้ไขคือ ปรับระบบวิธีการจัดการเป็นให้ระดับล่างเป็นผู้กำหนดวงเงินงบประมาณที่จะใช้ในการดำเนินการในโครงการปีต่อไปที่เรียกว่า Performance- Based วิธีการทำงบประมาณนี้เรียกว่า Zero-based Budgeting (วิธีการทำงบประมาณเช่นว่านี้เคยใช้ในประเทศสหรัฐอเมริกาสมัย ประธานาธิบดีจิมมี่ คาร์เตอร์) ถ้าประเทศไทยใช้วิธีการทำงบประมาณแบบเริ่มต้นจากศูนย์ (Zero-based) โดยให้ระดับล่างเป็นผู้เสนอขึ้นมา จะทราบแน่นอนว่า เงินงบประมาณจะถูกนำไปใช้จริงและอย่างเหมาะสมตามแผนการ (Project) ซึ่งแตกต่างจากปัจจุบันที่รัฐโอนเงินให้ระดับล่างเป็นก้อนเพื่อให้ระดับล่างนำไปบริหาร โดยไม่ได้เป็นโครงการที่มีต้นความคิดมาจากระดับล่างมาแต่ต้น
ผู้ปฏิบัติในระดับปฏิบัติการจึงไม่สามารถบริหารเงินที่จะต้องใช้ในพื้นที่ เกิดการเล่นแร่แปรธาตุเอาไปใช้ในกิจการที่ไม่สมควร ทั้งนี้เพื่อให้การใช้งบประมาณได้ทำไปอย่างสมเหตุสมผล ไม่เกิดการใช้งบประมาณผิดประเภทตลอดถึงทุจริตคอร์รัปชันอาทิการก่อสร้างสนามเด็กเล่นโดยไม่ได้ขอ การได้งบซ่อมแซมโรงเรียนทุกโรงเรียนเท่ากันหมดโดยที่แต่ละโรงเรียนมีความต้องการไม่เท่ากัน เกิดการใช้เงินในกิจการอื่นเพียงเพื่อให้ได้ใช้เงินงบประมาณ หรือแม้กระทั่งการพยายามใช้งบประมาณที่เหลือก่อนสิ้นปีงบประมาณที่เรียกว่า “งบล้างท่อ” ซึ่งเป็นเรื่องที่ปฏิบัติสืบเนื่องจนกลายเป็นวิถีจัดการงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพและมีช่องโหว่มากมายที่ทำให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน
2. ควรจัดให้มีสำนักงานงบประมาณรัฐสภาแห่งชาติ (National Parliamentary Budget Office) สำหรับให้สมาชิกสภาสามารถตรวจสอบ (Cross Check) กับสำนักงบประมาณที่อยู่ภายใต้ฝ่ายบริหารทั้งหมด และสภาฯซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติสามารถใช้ข้อมูลเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณกับประชาชนโดยตรงในมุมมองที่แตกต่างจากฝ่ายบริหาร (ในประเทศสหรัฐอเมริกา ฝ่ายบริหารโดยประธานาธิบดี มีสำนักงบประมาณของฝ่ายบริหารโดยเฉพาะ เรียกว่า Office of Budgeting and Management หรือ OMB และรัฐสภาของอเมริกาจะมีสำนักงบประมาณรัฐสภา เรียกว่า Congressional Budget Office หรือ CBO เพื่อตรวจสอบซึ่งกันและกัน)
สำหรับประเทศไทย ปัจจุบันมีการจัดตั้งสำนักงบประมาณรัฐสภาไทย (Thailand Parliamentary Budget Office) เป็นสำนักงานเล็กๆ ภายใต้สถาบันพระปกเกล้า ที่ยังไม่มีบทบาทมากนัก จึงสมควรให้มีการยกระดับความสำคัญ เป็น สำนักงบประมาณรัฐสภาแห่งชาติ
--------------
(หมายเหตุ บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนแต่เพียงผู้เดียว ไม่เกี่ยวข้องกับการเป็นรองประธานอนุกรรมาธิการสังเคราะห์ประเด็นปฏิรูป สภาปฏิรูปแห่งชาติ แต่อย่างใด)
