ดัชนีองค์กรคุณธรรมคู่สัญญา กลไกใหม่จัดซื้อจัดจ้าง รัฐโปร่งใส

อันถือเป็นหลักในการปฏิบัติราชการสำหรับหน่วยงานของรัฐตามหลักธรรมาภิบาล เพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์สูงสุดแก่รัฐและประชาชน แม้ที่ผ่านมาหน่วยงานของรัฐต่าง ให้ความสำคัญในการนำหลักธรรมาภิบาลไปใช้ดำเนินงาน แต่ยังคงมีปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนทำให้ประชาชนในประเทศ นักลงทุนต่างชาติ นักวิเคราะห์ ตลอดจนผู้เชี่ยวชาญต่างๆ ผู้มีส่วนประเมินภาพลักษณ์ความโปร่งใสของประเทศไทย ยังคงมีทัศนคติเชิงลบต่อเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ ส่งผลให้ประเทศไทยยังคงมีภาพลักษณ์ของการทุจริตคอร์รัปชันในระดับสูง


ที่ผ่านมา แม้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) พยายามแก้ปัญหาโดยได้เห็นชอบให้ดำเนินการจัดทำดัชนีวัดความโปร่งใส ขึ้นเป็นเครื่องมือในการวัดระดับความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐที่เป็นจริงตามอำนาจหน้าที่และพันธกิจของหน่วยงานภาครัฐโดยยึดแนวทางการอ้างอิงจากหลักฐานเชิงประจักษ์ (Evidences Base) อันสามารถตรวจสอบยืนยันได้ ซึ่งจะช่วยลดและป้องกันอคติจากการวัดที่ยึดแนวทางการรับรู้ที่เกิดจากความคิดเห็นส่วนบุคคล (Perception Base) ซึ่งเริ่มพัฒนาเครื่องมือ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2552 โดยมีการจัดทำเครื่องมือและทดสอบกับหน่วยงานนำร่อง 8 หน่วยงานในปี พ.ศ. 2553 และต่อมาได้นำมาเป็นเครื่องมือวัดหน่วยงานของรัฐทุกแห่ง เพื่อให้ทราบระดับความโปร่งใสในการดำเนินงานตามภารกิจหลักของหน่วยงาน และ นำผลที่ได้มาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติเพื่อแก้ไข ปรับปรุง และพัฒนาการปฏิบัติราชการ ให้มีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐ ตามผลการศึกษาของหอการค้าไทยระบุว่า มีการทุจริตคอร์รัปชันสูงถึงปีละกว่า 2.5-3 แสนล้านบาทจากการที่เอกชนต้องจ่ายสินบนเพื่อให้ได้มาซึ่งการเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ


ดังนั้น เพื่อเป็นการส่งเสริมให้การจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานของรัฐ มีความโปร่งใสยิ่งขึ้น สามารถช่วยลดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันลง จึงได้มีการศึกษาเพื่อจัดทำ “ดัชนีประเมินองค์คุณธรรมคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ” ขึ้น โดยยึดแนวคิดตาม หลักธรรมาภิบาลและบรรษัทภิบาล ตลอดจนมาตรฐานด้านการประเมินคุณธรรมองค์กรที่ใช้กันในระดับสากล เป็นพื้นฐานการพัฒนาเครื่องมือให้เหมาะสมกับบริบททางสังคมของประเทศไทย ทั้งด้านกฎหมาย เศรษฐกิจและสังคม และยึดแนวทางการอ้างอิงจากหลักฐานเชิงประจักษ์ (Evidences Base)


เหตุผลสำคัญในการประเมินระดับองค์กรคุณธรรมคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ เนื่องจากองค์กรธุรกิจเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่มีส่วนร่วมทำให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน การช่วยพัฒนาธุรกิจเอกชนให้เป็นองค์กรคุณธรรมที่มีความโปร่งใส มีความรับผิดชอบต่อลูกค้า/ผู้บริการ รวมถึงสังคมและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการเป็นองค์กรที่มีนโยบายต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน ตลอดจนมีส่วนส่งเสริมองค์กรธุรกิจที่มีลักษณะเดียวกัน จะมีส่วนส่งเสริมให้หน่วยงานรัฐได้มีโอกาสทำธุรกรรมได้อย่างโปร่งใสกับองค์กรธุรกิจที่มีคุณธรรมมากขึ้น และลดความเสี่ยงในการเกิดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันด้านจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐลงในที่สุด
หลักการสำคัญของการใช้เครื่องมือนี้ คือ การเพิ่มพื้นที่หรือโอกาสให้แก่คนทำดี ในลักษณะกัลยาณมิตรที่มีการส่งเสริมเกื้อกูลกัน ซึ่งต่อไป หน่วยงานของรัฐ และบริษัทคู่สัญญาที่มีคุณธรรม ก็จะทำงานไปด้วยกัน ถ้าหน่วยงานรัฐไหนมีสัดส่วนการทำธุรกรรมกับคู่สัญญาที่มีการประเมินคุณธรรมสูงก็จะยิ่งเป็นผลดีต่อตัวเอง แต่ถ้ามีคู่สัญญาที่ไม่ยอมประเมินระดับคุณธรรมองค์กรตนเองในการจัดซื้อจัดจ้างเป็นจำนวนมาก ก็อาจต้องถูกตรวจสอบโดยกลไกต่างๆ เช่น ป.ป.ช. หน่วยงานรัฐอื่น ภาคีเครือข่ายภาคเอกชน ภาคประชาสังคม หรือแม้แต่โดยกลไกประชาชนคนในพื้นที่เอง จุดนี้จึงถือเป็นเรื่องใหม่ที่จะช่วยส่งเสริมอำนาจการตรวจสอบป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันจากทุกภาคส่วน ให้มีพลังเพิ่มขึ้นอย่างแท้จริง


สำหรับ “ดัชนีประเมินองค์คุณธรรมของคู่สัญญากับหน่วยงานภาครัฐ” ได้การกำหนดตัวชี้วัดในมิติต่างๆ ใน 10 ด้าน รวม 81 คำถาม ดังต่อไปนี้คือ


1.ด้านความโปร่งใสในการดำเนินงาน ประเด็นข้อคำถาม เช่น ในการดำเนินงานทั่วไป มีข้อกำหนดการประชุมของผู้ถือหุ้น คณะกรรมการ และฝ่ายบริหารไว้อย่างชัดเจน และได้ดำเนินการตามข้อกำหนดดังกล่าวนั้นอย่างเคร่งครัด หรือในการจัดซื้อจัดจ้าง มีข้อกำหนดให้ผู้บริหารระดับสูง และผู้บริหารที่มีอำนาจเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง การเงิน การบัญชี ต้องไม่ถูกขึ้นบัญชีเป็นผู้มีประวัติเสียทางการเงิน หรือถูกดำเนินคดีที่เกี่ยวกับการคอร์รัปชัน ฉ้อโกง หรือการกระทำทุจริตใดๆ ในระยะเวลา 12 เดือนที่ผ่านมา หรือมีข้อกำหนด ห้ามผู้รับผิดชอบในการจัดซื้อจัดจ้างมีความเกี่ยวข้องหรืออาจมีความสัมพันธ์กับคู่ค้า ทั้งในทางตรง หรือทางอ้อม หรือผ่านตัวแทนนายหน้านอมินีใดๆ อันอาจจะกระทบต่อความโปร่งใส และความสุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง ฯลฯ เป็นต้น


2.ด้านการยึดมั่นหลักนิติธรรม ประเด็นข้อคำถาม เช่น มีการดำเนินงานตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด มีข้อบังคับ หรือคู่มือปฏิบัติ ที่ได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมผู้ถือหุ้น หรือคณะกรรมการบริหาร ห้ามมิให้บุคลากรทุกระดับเกี่ยวข้องกับการให้หรือรับสินบน รางวัล ของขวัญ สิ่งอำนวยความสะดวก ความบันเทิง การเลี้ยงรับรอง การบริจาคแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ แก่คู่ค้า เจ้าหน้าที่ของรัฐ และบุคคลอื่นใด ในลักษณะการแลกรับผลประโยชน์ ที่องค์กรหรือผู้รับผิดชอบจะได้รับโดยไม่ถูกต้องชอบธรรม หรือ องค์กรมีการเสียภาษีอย่างถูกต้องครบถ้วนอย่างเคร่งครัด ไม่หลบเลี่ยงภาษี ฯลฯ เป็นต้น


3.ด้านความคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพ ประเด็นข้อคำถาม เช่น การบริหารเงินทุนและรายได้ มีการนำเงินทุนและรายได้จากการดำเนินงาน ไปใช้เฉพาะในกิจการของเท่านั้น หรือ การบริหารต้นทุนขององค์กร มีข้อกำหนด หรือระบบตรวจสอบราคาสินค้า วัตถุดิบ หรือบริการที่จัดหา และระบบจัดทำราคาอ้างอิงหรือราคากลางในการจัดซื้อจัดจ้าง เพื่อให้ได้ราคาที่เหมาะสม และเป็นธรรม ฯลฯ เป็นต้น


4.ด้านการเคารพสิทธิมนุษยชน ประเด็นข้อคำถาม เช่น การจ้างงาน มีข้อกำหนด เรื่องการให้ผู้ด้อยโอกาสเข้าร่วมงาน หรือมีการส่งเสริมสิทธิสังคม หรือการสนับสนุนพัฒนาคุณภาพชีวิตแก่ผู้ด้อยโอกาส หรือ มีข้อกำหนด เรื่องความเป็นธรรมไม่เลือกปฏิบัติในการบริหารงานองค์กร แก่บุคลากรทุกคน โดยไม่มีข้อจำกัดอันเนื่องมาจากปัจจัยด้าน เพศ อายุ ศาสนา ฯลฯ เป็นต้น


5.ด้านความรับผิดชอบต่อลูกค้า/ผู้รับบริการ ประเด็นข้อคำถาม เช่น การให้บริการหรือผลิตสินค้าที่มีคุณภาพ มีนโยบายและแผนงาน การให้บริการหรือผลิตสินค้า การสร้างสรรค์สารสนเทศเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของกลุ่มลูกค้า ประเทศชาติ และสังคมส่วนรวม ฯลฯ เป็นต้น


6.ด้านการรักษาประโยชน์ส่วนรวม ประเด็นข้อคำถาม เช่น การป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันเพื่อประโยชน์ส่วนรวม มีนโยบายและแผนงานการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ และสังคมส่วนรวม ฯลฯ เป็นต้น


7.ด้านการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ประเด็นข้อคำถาม เช่น การเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น ผู้ถือหุ้น พนักงาน ลูกค้าหรือผู้ใช้บริการ ได้ร่วมแสดงความคิดเห็น/ ร่วมกำหนดแนวทาง หรือ แสวงหาคำตอบหรือทางออก เพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงาน ฯลฯ เป็นต้น


8.ด้านความพร้อมรับผิดจากการถูกตรวจสอบ ประเด็นข้อคำถาม เช่น องค์กรมีการกำหนดมาตรการและช่องทางที่ชัดเจนในการรับการร้องเรียน หรือรับการถูกตรวจสอบ หรือ มีข้อกำหนดการลงโทษ บุคลากรในองค์กรถูกหน่วยงานกำกับดูแลของรัฐ หรือองค์กรทางวิชาชีพ ตรวจสอบและรายงานว่า มีพฤติกรรม หรือการกระทำที่ขัดต่อกฎหมาย ศีลธรรมอันดี หรือก่อให้เกิดการขัดแย้งทางความคิดของประชาชนในสังคม หรือเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข หรือมีการกระทำหรือสนับสนุนการคอร์รัปชัน โดยห้ามไม่ให้ปฏิบัติหน้าที่ตามปกติทันทีในทุกกรณี ฯลฯ เป็นต้น


9.ด้านส่งเสริมคุณธรรม ประเด็นข้อคำถาม เช่น มีการจัดทำประมวลจริยธรรม หรือ คู่มือการปฏิบัติงานตามหลักจรรยาบรรณ หรือ แนวทางการบริหาร/ การปฏิบัติงานตามหลักคุณธรรม สำหรับทั้งกรรมการและผู้บริหาร, ผู้ปฏิบัติงานในทุกส่วนงานและทุกระดับ หรือมีข้อกำหนดไม่ประกอบกิจการกับคู่ค้าใดๆ ที่ดำเนินงานโดย/ร่วมดำเนินงาน กับบุคคล กลุ่มบุคคล องค์กร ที่มีพฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชัน หลบเลี่ยงภาษี หรือพฤติกรรมฉ้อโกงใดๆ เช่น ผู้ที่ถูกชี้มูลหรือดำเนินคดีในข้อหาทุจริต ฉ้อโกง ฯลฯ เป็นต้น


10.ด้านความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ประเด็นข้อคำถาม เช่น องค์กรมีแผนปฏิบัติงาน เพื่อลดการใช้พลังงานในการประกอบการ หรือ มีแผนปฏิบัติงาน เพื่อให้มีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติที่เกี่ยวข้องในการประกอบการอย่างคุ้มค่า เช่น ลดการใช้กระดาษ หรือลดปริมาณขยะของเสีย ในการประกอบการ ฯลฯ เป็นต้น


ในการพัฒนาเครื่องมือนี้ได้ดำเนินโครงการนำร่อง โดยมีแผนวัดระดับองค์กรคุณธรรมของเอกชนที่เข้ามาเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานรัฐ ด้วยเครื่องมือวัดประเมินหรือ “ดัชนีองค์กรคุณธรรมคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ” ในหน่วยงานนำร่อง ในปี พ.ศ. 2558 เช่น สำนักงาน ป.ป.ช. สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ หรือ ป.ป.ท. หน่วยงานรัฐวิสาหกิจ และจังหวัดในภูมิภาครวม 9 จังหวัด ประกอบด้วย จังหวัดพระนครศรีอยุธยา จังหวัดชลบุรี จังหวัดนครราชสีมา จังหวัดหนองคาย จังหวัดเชียงราย จังหวัดนครสวรรค์ จังหวัดสมุทรสงคราม จังหวัดสุราษฎร์ธานี และจังหวัดสงขลา หลังจากนั้นมีแผนส่งเสริมให้มีการประเมินทั่วประเทศภายในระยะเวลา 3 ปี


ประเด็นที่เป็นหัวใจสำคัญในการใช้ เครื่องมือ “ดัชนีประเมินองค์คุณธรรมคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ” คือ การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน โดยเฉพาะองค์กรธุรกิจที่จะเป็นผู้อาสาประเมินตนเอง และประกาศตนต่อสาธารณะว่าองค์กรของตนดำเนินงานโดยยึดแนวทางแห่งการเป็นองค์กรคุณธรรม ตลอดจนการมีส่วนร่วมในการพัฒนาเครื่องมือที่ใช้ในการวัดประเมินตนเองด้วย เพื่อทำให้เครื่องมือ “ดัชนีประเมินองค์คุณธรรมคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ” เป็นเครื่องมือที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่แท้จริง นำไปสู่การพัฒนาสังคมอย่างยั่งยืน

-----------------

ดร.ณัฐวัฒน์ อริย์ธัชโภคิน กรรมการอำนวยการ ศูนย์พัฒนานวัตกรรมเพื่อต่อต้านการคอร์รัปชัน