อินโดนีเซียพิจารณาใช้ระบบสัมปทาน

ประเทศอินโดนีเซียเคยเป็นสมาชิกองค์การประเทศผู้ส่งน้ำมันเป็นสินค้าออกหรือ โอเปก (OPEC) และเคยมีปริมาณการผลิตน้ำมันดิบมากจนเป็นหนึ่งในประเทศผู้ส่งออกน้ำมันดิบรายใหญ่ของโลก นอกจากนี้อินโดนีเซียถือว่าเป็นประเทศต้นแบบของระบบแบ่งปันผลผลิต (production sharing contractหรือ PSC) โดยสัญญาแบ่งปันผลผลิตฉบับแรกของอินโดนีเซียที่เป็นต้นแบบถูกเรียกขานกันว่า “Indonesian-Type PSC” และถูกนำไปใช้พัฒนาต่อในหลายๆ ประเทศแต่ตอนนี้อินโดนีเซียอาจพิจารณาใช้ระบบสัมปทานด้วยเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและปริมาณการผลิตน้ำมันดิบ


ย้อนหลังไปเมื่ออินโดนีเซียยังเป็นอาณานิคมของประเทศเนเธอร์แลนด์ได้ค้นพบแหล่งน้ำมันดิบเชิงพาณิชย์ครั้งแรกทางตอนเหนือของเกาะสุมาตราในปี พ.ศ. 2428 และหลังจากนั้นบริษัทน้ำมันต่างๆ ก็ได้เข้ามาสำรวจพบแหล่งน้ำมันดิบขนาดใหญ่จำนวนมาก หลังจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 อินโดนีเซียก็ได้รับเอกราชอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ. 2492 จึงได้ทำข้อตกลงการแบ่งผลประโยชน์จากทรัพยากรน้ำมันดิบกันใหม่เป็นแบบแบ่งกัน 50/50 กับบริษัทต่างชาติที่ทำธุรกิจสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในขณะนั้นได้แก่ บริษัท สแตนแวค รอยัลดัชต์เชลล์ และคาลเท็กซ์


หลังจากนั้นไม่นานในปี พ.ศ. 2500 ก็จัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อดำเนินธุรกิจน้ำมันแห่งแรกคือ “เปอร์มินา” ต่อมาในปี พ.ศ. 2503 ทางรัฐสภาอินโดนีเซียได้ออกกฎหมายให้ทรัพยากรใต้ดิน แร่ ก๊าซและน้ำมันจะต้องมีรัฐเข้าไปมีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วยทั้งหมด จึงได้จัดตั้งหน่วยงานอีกแห่งขึ้นมาคือ “เปอร์ตามิน” เพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการสำรวจน้ำมันและจัดเก็บผลประโยชน์เข้ารัฐ ต่อมาก็ทำการทยอยซื้อคืนแหล่งน้ำมันดิบทั่วประเทศ หรือ Nationalization และจัดทำสัญญากันใหม่ เรียกว่า “สัญญาแบ่งปันผลผลิต” นั่นเอง โดยมีสัญญาแบ่งปันผลผลิตฉบับแรกในปี พ.ศ. 2504 และได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกกลุ่มโอเปกในปี พ.ศ. 2505 และต่อมา “เปอร์มินา” ควบรวมกับ “เปอร์ตามิน” เป็นบริษัทน้ำมันแห่งชาติคือ “เปอร์ตามินา” ที่เป็นทั้งผู้กำกับดูแลของรัฐและรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินธุรกิจน้ำมันด้วยในปี พ.ศ.2511 ซึ่งขณะนั้นประเทศไทยยังไม่ได้มีการค้นพบแหล่งปิโตรเลียมเชิงพาณิชย์เลย นอกจากแหล่งน้ำมันดิบฝางที่ใช้ในกิจการทหารเท่านั้น


ในสัญญาแบ่งปันผลผลิตของอินโดนีเซียในระยะเริ่มแรกนั้น จะใช้สูตร 85/15 ที่เป็นที่รู้จักกันไปทั่วโลกนั่นก็คือ รัฐได้ส่วนแบ่งกำไรร้อยละ 85 และเอกชนแบ่งกำไรไปร้อยละ 15 โดยมีการเก็บภาษีที่แท้จริงถึงร้อยละ 56 แต่ต่อมาแหล่งน้ำมันที่ค้นพบขึ้นมาใหม่ก็มีขนาดเล็กลง จึงมีการลดอัตราภาษีที่แท้จริงจากร้อยละ 56 เป็น 48, 44, 42.4 จนถึงร้อยละ 40 ตามลำดับ จากเดิมที่เป็นสูตร 85/15 ก็กลายเป็น 65/35 และ 60/40 จนปัจจุบันเป็นระบบแบบเจรจาเป็นรายแหล่งแล้วเพราะแหล่งใหม่ๆ ที่ค้นพบนั้นเล็กลงเรื่อยๆ ถ้าเก็บแบบ 85/15 เหมือนเดิมก็จะไม่มีใครมาลงทุน


และอีกกลไกหนึ่งที่เป็นเอกลักษณ์ของระบบแบ่งปันผลผลิตของอินโดนีเซียก็คือ Domestic Market Obligation (DMO) คือบังคับให้ขายน้ำมันดิบอย่างน้อยร้อยละ 25 ของน้ำมันดิบที่ผลิตได้ทั้งหมดในสัญญานั้นมาขายในประเทศในราคาร้อยละ 25 ของราคาตลาดโลกเท่านั้นถ้ามองผิวเผินทำให้คิดว่ากลไกนี้ทำให้ราคาน้ำมันในประเทศอินโดนีเซียมีราคาถูก แต่ถ้ามองให้ลึกซึ้งก็ไม่ต่างอะไรกับที่รัฐเก็บค่าภาคหลวงเพิ่มอีกร้อยละ 75 จากน้ำมันดิบส่วนนี้ และเอาค่าภาคหลวงทั้งหมดนี้ไปอุดหนุนราคาน้ำมันดิบส่วนนี้ทั้งหมด หรือเราเรียกว่า “ค่าเสียโอกาส” โดยบริษัทน้ำมันก็จะนำเงื่อนไข DMO นี้ไปประเมินความคุ้มค่าเชิงพาณิชย์รวมกับเงื่อนไขอื่นๆ ด้วย ถ้าคุ้มก็ลงทุน ไม่คุ้มก็ไม่ลงทุน


ด้วยความที่เปอร์ตามินามีสถานะเป็นทั้งผู้กำกับดูแลมีอำนาจในการออกสัญญาแบ่งปันผลผลิตให้กับบริษัทที่จะเข้ามาประกอบกิจการและเป็นบริษัทน้ำมันที่ผูกขาดแหล่งน้ำมันทุกแหล่งในประเทศที่มีอำนาจในการคัดเลือกบริษัทในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอีกด้วย รัฐสภาก็ไม่สามารถเข้าถึงงบการเงินใดๆ การบริหารงานนั้นรายงานตรงกับประธานาธิบดีเพียงผู้เดียวในช่วงเวลานั้นจากความไม่โปร่งใสนี้ทำให้มีการตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับปัญหาคอร์รัปชันอย่างมากในเปอร์ตามินา เพราะประสิทธิภาพในการดำเนินการสำรวจแหล่งน้ำมันได้ด้อยลงอย่างเห็นได้ชัดจากปริมาณสำรองและปริมาณการผลิตน้ำมันดิบที่ลดลงอย่างรวดเร็วในระยะหลัง


จึงทำให้ในช่วงปี พ.ศ. 2544 - 2546 ได้มีการออกกฎหมายเกี่ยวกับน้ำมันและก๊าซใหม่ และลดอำนาจของเปอร์ตามินา ให้เป็นเพียงรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินธุรกิจเท่านั้น ส่วนหน้าที่กำกับดูแลก็ให้ BPMigas ที่เป็นหน่วยงานใหม่ให้เข้ามาดูแล แต่ต่อมาก็มีปัญหาจนศาลสั่งให้ยุบและจัดตั้งเป็น SKKMigas ขึ้นมาใหม่ แต่ก็มีปัญหาคอร์รัปชันอีกจากระบบแบ่งปันผลผลิตที่เอื้อให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้ดุลยพินิจโดยเฉพาะกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างนั่นเอง ทำให้หัวหน้า SKKMigas และเจ้าหน้าที่อีกหลายคนถูกจับกุมฐานรับสินบนในปี พ.ศ. 2556 จนบริษัทต่างชาติไม่ค่อยอยากจะมาลงทุนในอินโดนีเซียอีก


เมื่อปริมาณสำรองและปริมาณการผลิตน้ำมันดิบลดลงอย่างมาก ขณะที่ปริมาณการใช้น้ำมันเพิ่มสูงขึ้นมากจากนโยบายอุดหนุนราคาน้ำมันแบบสุดโต่ง จนทำให้อินโดนีเซียกลายเป็นประเทศผู้นำเข้าน้ำมันสุทธิในปี พ.ศ. 2547 นำไปสู่การลาออกจากสมาชิกกลุ่มโอเปกในปี พ.ศ. 2552 ถือว่าเป็นความล้มเหลวของการบริหารงานด้านพลังงานของอินโดนีเซีย โดยระหว่างปี พ.ศ. 2540 - 2556 ปริมาณการผลิตน้ำมันลดลงเกือบครึ่งหนึ่งจาก 1.61 ล้านบาร์เรลต่อวันเหลือเพียง 0.94 ล้านบาร์เรลต่อวัน ขณะที่ปริมาณการใช้น้ำมันเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจาก 0.94 ล้านบาร์เรลต่อวันเป็น 1.63 ล้านบาร์เรลต่อวัน ทำให้รัฐบาลอินโดนีเซียต้องประกาศยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมัน เพื่อนำเงินงบประมาณอุดหนุนราคาน้ำมันอย่างน้อยปีละ 500,000 ล้านบาทไปลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและขนส่งมวลชนระบบรางแทนให้ธุรกิจรถไฟฟ้าแข่งขันกับการใช้รถยนต์ส่วนตัวได้เพื่อลดอัตราการใช้น้ำมันลง


และเมื่อไม่นานมานี้ อินโดนีเซียมีแนวคิดที่จะทบทวนระบบแบ่งปันผลผลิตในสัญญาฉบับใหม่ๆ หรือสัญญาเดิมที่กำลังจะหมดอายุโดยอาจพิจารณาใช้ระบบสัมปทานแทน เพราะต้องการกระตุ้นให้บริษัทต่างชาติเข้ามาลงทุนสำรวจหาแหล่งน้ำมันใหม่ๆ และลดขั้นตอนการอนุมัติแผนงานงบประมาณและการจัดซื้อจัดจ้างที่ต้องให้เจ้าหน้าที่รัฐมีส่วนร่วมในการใช้ดุลยพินิจแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตเพื่อเพิ่มปริมาณการผลิตน้ำมันดิบอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นและลดปัญหาคอร์รัปชันอีกด้วย


ดังนั้น นโยบายด้านพลังงานของประเทศไทยควรเรียนรู้จากความล้มเหลวของนโยบายด้านพลังงานของอินโดนีเซียในอดีต และพัฒนาระบบของเราให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น หลีกเลี่ยงระบบที่เปิดช่องในการคอร์รัปชันและขาดประสิทธิภาพที่อาจจะสร้างปัญหาความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศในอนาคตได้ครับ