พัฒนาการของระบบสวัสดิการและการปฏิรูปเพื่อรองรับสังคมชราภาพ (3)

และ ภาวะการสูญเสีย (Deprivation) ภาวะดังกล่าวยังคงเป็นปัญหาแม้นกระทั่งในประเทศพัฒนาแล้วที่มีระบบสวัสดิการเข้มแข็ง ในประเทศอุตสาหกรรม ตัวชี้วัดที่ใช้ในการพิจารณาการถูกกีดกันเบียดขับทางสังคม คือ การว่างงาน การไม่มีที่อยู่อาศัย รายได้ขั้นต่ำ เสรีภาพและสิทธิทางการเมือง เป็นต้นปัญหาการจัดสวัสดิการจึงเกี่ยวพันกับประเด็นต่างๆ ข้างต้น

Participatory Methods เป็นแนวคิดที่ให้คนยากจนวิเคราะห์ปัญหาความยากจนเองไม่ใช่กำหนดจากคนภายนอก เน้นการเปลี่ยนแปลงโดยให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกำหนดความหมายของความยากจนและทำให้ปัญหาความยากจนทวีความสำคัญมากขึ้น มีส่วนร่วมในการกำหนดระบบสวัสดิการเพื่อแก้ปัญหา

Multi-dimensional Approach จากผลวิจัยของคณะทำงานที่จัดตั้งโดย OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) พบว่า สถานการณ์ความยากจน การให้ความช่วยเหลือและการจัดสวัสดิการ ผลการวิจัยพบว่า คนยากจน เนื่องจาก ไม่สามารถเข้าถึงบริการพื้นฐานของรัฐและระบบสวัสดิการได้ ไม่มีอำนาจไม่มีปากมีเสียง ขาดปัจจัยพื้นฐานในการดำเนินชีวิต ขาดรายได้ที่จะทำให้มีคุณภาพชีวิตตามมาตรฐานขั้นต่ำ มีชีวิตที่ไม่มั่นคง แนวคิดนี้จึงก่อให้เกิดนโยบายการแก้ปัญหาที่ต้องครอบคลุมทุกมิติ

Monetary Approach และ Capability Approach (กล่าวไว้ในตอนสอง) เป็นแนวคิดแบบเน้นการแก้ปัญหาไปที่ปัจเจกชนแต่ละคน ทำให้นโยบายที่จะมีต่อกลุ่มต่างๆ ถูกละเลยไป แต่ Social Exclusion และ Participatory Approach เน้นไปยังกลุ่มคน Participatory Approach จึงให้อำนาจกับประชาชนและกลุ่มคน (Empowerment) ส่วน Social Exclusion มีเรื่องการให้สิทธิความเป็นพลเมืองและแก้ปัญหาการเลือกปฏิบัติทางด้านเชื้อชาติ ศาสนาด้วย

สหรัฐอเมริกาได้ผ่านกฎหมายคุ้มครองผู้ใช้แรงงานมาได้ 104 ปี กฎหมายฉบับแรกในการคุ้มครองลูกจ้างจากการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงาน ริเริ่มและใช้ในสหรัฐอเมริกา ก็คือ No Facet Liabilities กล่าวคือไม่คำนึงว่าเป็นความผิดของใครหรือใครทำ แต่ลูกจ้างจะต้องได้รับการคุ้มครองดูแลเมื่อประสบอันตราย เจ็บป่วยจากการทำงาน หรือโรคซึ่งเกิดจากการทำงาน หลักการนี้ปัจจุบันถูกนำไปดัดแปลงใช้กับทั่วโลก ปัญหาเกิดขึ้นและเป็นประวัติศาสตร์ก็คือการต่อสู้ในทางกฎหมายและทางศาล ซึ่งจะต้องพิสูจน์กันว่าฝ่ายใดผิดฝ่ายใดถูก การประมาทเลินเล่อหากพิสูจน์ได้ก็จะหลุดความรับผิดชอบ ทำให้ลูกจ้างจำนวนมากต้องขมขื่น ตกระกำลำบากเพราะขาดรายได้และค่าชดเชย ในอดีตที่ขมขื่นจึงเป็นบทเรียนของการต่อสู้ระหว่างการรักษาผลประโยชน์ของตนกับลูกจ้างที่ไม่เพียงพิสูจน์ตนเอง แต่ละคนต้องหาทนายความที่เก่งรอบรู้เป็นตัวแทนปกป้องต่อสู้ในศาลด้วยสหรัฐอเมริกาเป็นแม่แบบของการกำหนดการจ่ายค่าทดแทน ประเภทของค่าทดแทน ซึ่งครอบคลุมถึงการขาดรายได้ ค่ารักษาพยาบาล การฟื้นฟูระยะสั้น ชั่วคราว ถาวรของสมรรถภาพในการทำงานทั้งหมดหรือบางส่วน โดยจะมีรายละเอียดที่จะนำเสนอต่อไป

ขอยกตัวอย่างบางส่วนของกลุ่มแรงงานในประเด็นเกี่ยวกับระบบการจ่ายค่าทดแทนการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงานของสหรัฐอเมริกา โดยขอยกพนักงานลูกจ้างพลเรือนของรัฐบาลสหรัฐอเมริกามาอ้างบ้าง เพราะประเทศ 3 ประเทศที่กล่าวมาทั้งหมดเป็นลูกจ้างเอกชน ลูกจ้างพนักงานของรัฐในสหรัฐอเมริกา หากประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงานต้องอาศัยกฎหมายที่เรียกว่า Federal Employees’ Compensation Act (FECA) โดยมีสำนักงานที่เรียกว่า Workers' Compensation Programs (OWCP) (ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงแรงงานสหรัฐอเมริกา) ดูแลบริหารจ่ายค่าทดแทนกรณีลูกจ้างของรัฐประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ ข้อยกเว้นการจ่ายค่าทดแทน วิธีหลักการทั่วไปคือการจงใจให้ตัวเองหรือผู้อื่นกระทำให้เกิดอันตรายต่อตัวเอง รวมทั้งการเสพยา

เยอรมันถือประเด็นการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงานเป็นเรื่องสำคัญมาก โดยพิจารณาว่า "การทำงานก็คือสิ่งสำคัญที่สุดต่อการมีชีวิต" (Work is vital to life) เพราะฉะนั้นหลักการของเยอรมันในเรื่องนี้ก็คือ เน้น “การป้องกัน” (Prevention) หากสุดวิสัยเกิดเหตุการณ์นั้น ก็จะเป็นเรื่องการ “ฟื้นฟู” (Rehabilitation) เพราะฉะนั้นภายใต้หลักการนี้ ความร่วมมือระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างจึงเป็นเรื่องสำคัญที่สุด เพราะฉะนั้นในการป้องกันจะต้องช่วยกันดูแลเพื่อให้สถานที่ทำงานมีสภาพแวดล้อมมีความปลอดภัยที่สุด และกรณีสุดวิสัยจะต้องดูแลว่าการฟื้นฟูสมรรถภาพและฟื้นฟูอาชีพจะต้องดีที่สุด เพื่อให้โอกาสลูกจ้างกลับเข้าเข้ามาทำงานที่มีผลิตผลอีกครั้งหนึ่งประเทศเยอรมันเป็นประเทศแรกที่มีกฎหมายกำหนดค่าทดแทนให้กับลูกจ้าง กรณีประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานในปี ค.ศ. 1884 ภายใต้กฎหมาย 2 ฉบับ คือ Sickness Bill (1883) และ Accident Bill (1884) กฎหมายทั้ง 2 ฉบับกำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุน กำหนดระยะเวลาในการจ่ายค่าทดแทน ความรับผิดชอบของนายจ้าง การสูญเสียสมรรถภาพในการทำงานซึ่งใช้เป็นฐานในการกำหนดการสูญเสียชั่วคราวหรือถาวร ส่วนความร่วมมือระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างนั้นถือเป็นการร่วมรับผิดชอบ 2 ฝ่ายที่จะช่วยให้ลูกจ้างผู้ประสบอันตรายภายหลังฟื้นฟูให้กลับมาทำงานอีกครั้ง โดยเข้าระบบที่เรียกว่า “Co Deterioration” การมีส่วนร่วมตัดสินใจสองฝ่าย

สวีเดนเป็นประเทศที่มีการจัดและให้สวัสดิการแก่ประชาชนที่ครอบคลุมประโยชน์ทดแทนอย่างกว้างขวาง เป็นระบบที่ออกแบบให้ภาคธุรกิจหรือสถานประกอบกิจการเข้ากับ แนวทางการจัดสวัสดิการของรัฐ การกำหนดประโยชน์ทดแทน การเจ็บป่วย บาดเจ็บ หรือเสียชีวิต เนื่องจากการทำงานเช่นเดียวกัน มีการออกแบบได้สอดรับกับระบบการประกันสังคมแห่งชาติที่ครบวงจร โดยมีพระราชบัญญัติ การประกันการบาดเจ็บในงาน ปี 1976 ใช้ประกอบ{1} ประชาชนซึ่งได้รับบาดเจ็บ ในงานจะได้รับประโยชน์ทดแทน และรายได้จากการสูญเสียช่วงระหว่างการบาดเจ็บ จากกองทุนประกันการเจ็บป่วยหรือบาดเจ็บ จำนวนขึ้นกับเงินสมทบ ซึ่งจะรวมกับสะสมของการประกันบำนาญ (โดยเฉพาะกรณีทุพพลภาพ) ประชาชนซึ่งได้ประโยชน์ทดแทนการบาดเจ็บในงาน ยังมีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนอื่นตามที่กำหนด โดยจำนวนเงินทดแทนจะมีการปรับให้สอดรับกับการขึ้นลงของค่าครองชีพหันมาดูประเทศเอเชียกันบ้าง

ประเทศเอเชียที่มีระบบสวัสดิการเข้มแข็ง ได้แก่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่นมีระบบการจ่ายประโยชน์ทดแทนให้ลูกจ้างกรณีอุบัติเหตุได้รับบาดเจ็บ เจ็บป่วย หรือเสียชีวิตในงานโดยไม่คำนึงว่าเป็นความผิดของฝ่ายใด ผู้รับประโยชน์ได้แก่ ลูกจ้างผู้ประสบอันตราย ทายาท ส่วนประโยชน์ทดแทนมีตั้งแต่ การจ่ายทดแทนเป็นเงินสดกรณีสูญเสียรายได้ หรือจำเป็นต้องหยุดงาน (absence) ค่ารักษาพยาบาล ค่าฟื้นฟูสมรรถภาพ และกรณีเสียชีวิตได้แก่ ค่าทดแทนการปลงศพ ค่าทดแทนแก่สามีหรือภรรยาม่าย บุตรในฐานะผู้ขาดซึ่งผู้ให้การอุปการะ โดยจ่ายเป็นก้อนหรือบำนาญ เป็นต้น

การจ่ายค่าทดแทนกรณีประสบอันตรายเนื่องจากการทำงานของประเทศญี่ปุ่นดำเนินการภายใต้กรอบที่เรียกว่า “Workers Accident Compensation Insurance Scheme” โดยมีหน่วยงานของรัฐทำหน้าที่บริหารจัดการ

------------------

{1} ระบบประกันสังคมแห่งชาติ (National Social Insurance System) จัดประโยชน์ทดแทนด้านประกันสังคมที่คลุมถึง การเจ็บป่วย ประโยชน์ทดแทนผู้เป็นบิดามารดา บำนาญ การสงเคราะห์บุตร ค่าใช้จ่ายในการซ่อมแซมและที่อยู่อาศัย รวมทั้งการบาดเจ็บเนื่องจากการทำงาน ระบบการประกันสังคมนี้จะครบวงจรควบรวมถึงสวัสดิการรักษาพยาบาล การช่วยเหลือทางสังคมและบำนาญ โครงการบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ จัดได้ในลักษณะถ้วนหน้ากับประชาชน ซึ่งรวมถึงต่างชาติซึ่งได้สิทธิเพราะอยู่อาศัยมานาน การจ่ายเต็มจำนวนขั้นพื้นฐานดูที่ฐานระยะเวลาปกติจะ 40 ปีขึ้นไป (อยู่ในประเทศในฐานะ Residence) ระบบบำนาญจะประกอบด้วย 2 ภาคส่วน ส่วนที่เป็นพื้นฐาน และส่วนที่เป็นการเสริม (Supplementary Pension)