สัมปทานกับความเชื่อ

กับข้อเสนอของกรรมาธิการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติ เสียงข้างมากที่ให้เดินหน้าเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ด้วยระบบสัมปทานไทยแลนด์ทรีพลัสและดำเนินการศึกษาเตรียมการให้มีระบบแบ่งปันผลผลิตที่เหมาะสมไว้เพื่อเป็นทางเลือกสำหรับการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในครั้งต่อๆ ไปเป็นผลมาจากที่ประชุมส่วนใหญ่ “เชื่อ” ว่าระบบสัมปทานปัจจุบันเป็นระบบที่ประเทศชาติเสียประโยชน์ แล้วก็ชูระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตหรือ Production Sharing Contract (PSC) ที่ประเทศชาติได้ผลประโยชน์มากกว่าเท่านั้น

ช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีความพยายามคัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมและต้องการเปลี่ยนแปลงเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต บ้างก็เสนอให้รัฐลงทุนสำรวจเอง โดยปกติแล้วถ้าจะเปลี่ยนแปลงระบบใดๆ ก็จำเป็นต้องมีการศึกษาอย่างรอบด้านเพื่อให้แน่ใจว่า ระบบใหม่นั้นดีกว่าระบบเดิมจริงๆ แต่กรณีการเปรียบเทียบระบบสัมปทานกับระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตของฝ่ายคัดค้านที่ดำเนินการมาหลายปีนั้น ทุกวันนี้ผมยังไม่เคยเห็นรายละเอียดของระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตที่เป็นรูปธรรมจากฝ่ายคัดค้านเลยว่าจะจัดเก็บผลประโยชน์อย่างไร ซึ่งแตกต่างกับข้อมูลจากกระทรวงพลังงานรวมถึงฝ่ายกรรมาธิการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติเสียงข้างมาก ที่นำเสนอระบบสัมปทานปัจจุบันคือ ไทยแลนด์ทรีพลัส ที่มีรายละเอียดรูปแบบการจัดเก็บผลประโยชน์เข้ารัฐอย่างชัดเจนและที่ผ่านมาสามารถให้เกิดการลงทุนและดำเนินการได้จริงจากระบบสัมปทานไทยแลนด์ทรี รัฐเก็บผลประโยชน์ได้ถึงร้อยละ 72 ของส่วนแบ่งกำไร ถือว่าไม่ได้ย่ำแย่เลย

ก่อนหน้านี้ฝ่ายคัดค้านมักจะนำเอารูปแบบระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตของประเทศต่างๆ เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย พม่า กัมพูชา มาเปรียบเทียบ อัตราค่าภาคหลวง อัตราภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ฯลฯ ของระบบสัมปทานของไทยแบบตรงๆ โดยไม่คำนึงถึงศักยภาพแหล่งปิโตรเลียมของแต่ละประเทศที่แตกต่างกัน โดยอาศัยความเชื่อว่าแหล่งปิโตรเลียมของประเทศไทยมีขนาดใหญ่เหมือนกับแหล่งปิโตรเลียมของประเทศเพื่อนบ้านเพราะอยู่ใกล้กัน บางคนเลยเถิดเชื่อว่าน้ำมันมาจากแกนโลกสูบไม่มีวันหมด ถึงแม้ว่าหน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชนที่รับผิดชอบงานด้านนี้โดยตรง ต่างก็ยืนยันจากข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ว่าแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทยมีลักษณะเป็นกระเปาะเล็กๆ กระจายตัวตามรอยเลื่อนและส่วนใหญ่เป็นก๊าซธรรมชาติซึ่งแตกต่างจากประเทศเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย และอินโดนีเซีย ที่มีการค้นพบแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่แถมส่วนใหญ่เป็นน้ำมันดิบอีกต่างหาก

ผมขออ้างอิงผลการศึกษาของสถาบันปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย เมื่อปี พ.ศ. 2556 ที่เอารูปแบบการจัดเก็บรายได้ปิโตรเลียมเข้ารัฐจากประเทศต่างๆ เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย เวียดนาม พม่า ออสเตรเลีย ฯลฯ มาใช้กับแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทย และทำการวิเคราะห์ถึงอัตราผลตอบแทนการลงทุนจากรูปแบบต่างๆ พบว่า ระบบไทยแลนด์ทรี มีความเหมาะสมกับแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทยเกือบทุกกรณีโดยให้บริษัทเอกชนสามารถลงทุนได้ผลตอบแทนภายใน (IRR) ขั้นต่ำที่คุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์ประมาณร้อยละ 12 แต่ถ้านำระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตของมาเลเซียกับอินโดนีเซียมาใช้กับแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทยจะทำให้เอกชนได้ผลตอบแทนเพียงร้อยละ 5 - 7 เท่านั้น ดังนั้น เอกชนจะไม่สนใจลงทุนสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย เมื่อไม่เกิดการลงทุน รัฐก็จะไม่ได้ผลตอบแทนอะไรเลย เปรียบเสมือนอยากเรียกเก็บผลประโยชน์ร้อยละ 80 ของผลผลิต แต่มีผลผลิต 0 บาร์เรล ก็คือเก็บไม่ได้สักกะบาท ตัวอย่างก็มีให้เห็นจากประเทศกัมพูชา ที่เก็บผลประโยชน์มากเกินไปทำให้ไม่มีการลงทุนผลิตปิโตรเลียมมาใช้ประโยชน์ในประเทศเลย

โดยข้อเท็จจริงไม่ว่าจะเป็นระบบสัมปทานหรือระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตนั้น สามารถออกแบบการจัดเก็บผลประโยชน์เข้ารัฐให้มากเท่าไรก็ได้ ถ้าอยากให้ระบบสัมปทานเก็บผลประโยชน์ได้สูงๆ ก็เก็บค่าภาคหลวง ภาษีเงินได้ปิโตรเลียมมากๆ ก็ออกแบบได้ แต่จะเหมาะสมกับแหล่งปิโตรเลียมในประเทศและทำให้เอกชนสนใจลงทุนหรือเปล่าจะต้องศึกษาอย่างละเอียดถี่ถ้วนมิเช่นนั้นก็จะเหมือนประเทศโบลีเวีย ที่เพิ่มค่าภาคหลวงและภาษีจากร้อยละ 50 เป็นร้อยละ 82 ทำให้บริษัทเอกชนถอนทุนกันไปหมดและแทบไม่มีการสำรวจหาแหล่งปิโตรเลียมอีกจนปริมาณสำรองพิสูจน์แล้วของก๊าซธรรมชาติลดลงเหลือเพียง 1 ใน 3 เท่านั้น ซึ่งปัจจุบันระบบไทยแลนด์ทรีพลัส มีความยืดหยุ่นอยู่แล้ว โดยเก็บค่าภาคหลวงและผลตอบแทนพิเศษเป็นแบบขั้นบันได คือพบปิโตรเลียมมากผลิตมากก็เก็บเข้ารัฐมาก พบปิโตรเลียมน้อยผลิตน้อยก็เก็บเข้ารัฐน้อย

ต่อมามีการนำเสนอประเด็นปลีกย่อย เช่น กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม ความเป็นเจ้าของข้อมูล ให้รัฐลงทุนสำรวจเองการควบคุมของรัฐ เป็นต้น ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตมีจุดแข็งคือการควบคุมโดยรัฐ เพราะรัฐจะมีบริษัทน้ำมันแห่งชาติที่รัฐถือหุ้นทั้งหมดเข้าไปร่วมดำเนินการด้วย ทำให้การขออนุมัติโครงการใดๆ จะต้องให้บริษัทน้ำมันแห่งชาติเห็นชอบด้วย จึงเหมาะกับประเทศผู้ส่งออกปิโตรเลียมและมีแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่ เพราะจะทำให้รัฐสามารถกำกับดูแลและควบคุมปริมาณการผลิตและส่งออกปิโตรเลียมของประเทศได้อย่างเต็มที่ แต่จุดแข็งเดียวกันนี้ก็เป็นจุดอ่อนได้เช่นกัน เพราะจะเป็นช่องทางสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตคอร์รัปชันหากการดำเนินการลงทุนในโครงการต่างๆ ต้องผ่านดุลยพินิจของฝ่ายรัฐทั้งหมด โดยเฉพาะประเทศไทยซึ่งนำเข้าทั้งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติจำนวนมากและมีแหล่งปิโตรเลียมเป็นขนาดเล็กหรือMarginal Field จำเป็นจะต้องลงทุนสำรวจและเจาะหลุมจำนวนมากเพื่อรักษากำลังการผลิต ถ้าต้องผ่านดุลยพินิจของรัฐทั้งหมดจะทำให้เกิดความล่าช้า ไม่ทันการและขาดประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม มติที่ประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติก็ไม่ได้รับการตอบสนองจากรัฐบาลของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งทั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานให้น้ำหนักและเชื่อถือข้อมูลของกระทรวงพลังงานและฝ่ายกรรมาธิการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติ เสียงข้างมาก ที่เป็น “มืออาชีพ” ทางด้านพลังงานและประกาศเดินหน้าเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ด้วยเหตุผลเพื่อรักษาความเชื่อมั่นของนักลงทุนและเสริมสร้างความมั่นคงทางพลังงานของชาติที่จำเป็นจะต้องสำรวจหาแหล่งปิโตรเลียมใหม่ๆ เพื่อทดแทนปริมาณสำรองพิสูจน์แล้วของก๊าซธรรมชาติของประเทศไทยในปัจจุบันที่กำลังจะหมดไปในอีก 6 - 7 ปีข้างหน้าจึงไม่สามารถชะลอออกไปได้อีกแล้ว

และผมคิดว่าอีกเหตุผลที่สำคัญก็คือยังไม่มีผลการศึกษาที่เป็นรูปธรรมและมีตัวชี้วัดที่วัดได้ชัดเจนอย่างเป็นสากลว่าระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตนั้นเหมาะสมกว่าระบบสัมปทานปัจจุบันอย่างไรนั่นเอง มีแต่ความเชื่อเท่านั้น ...

---------------------

หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียนไม่ใช่ความเห็นจากองค์กรใดๆ