รัฐธรรมนูญสั้นๆ กับ รัฐธรรมนูญยาวๆ

เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ค่อนข้างจะลงลึกในรายละเอียดทั้งๆ ที่ยังไม่ได้เริ่มต้นกรอบแนวคิดของการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เลย ยิ่งเมื่อพิจารณาจากประเด็นที่ คณะรักษาความสงบแห่งชาติกำหนดกลุ่มที่จะต้องปฏิรูปแล้วก็ยิ่งค่อนข้างจะกริ่งเกรงว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้คงจะมีรายละเอียดมากมายและกลายเป็นรัฐธรรมนูญที่ยาวที่สุดของประเทศไทย ก็อาจเป็นได้

มีความคิดว่า ก่อนที่จะวางกรอบการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ น่าจะพิจารณาหลักเบื้องต้นว่าเราอยากให้รัฐธรรมนูญเป็นแบบกว้างๆ ที่ครอบคลุมในเนื้อหาหลัก หรืออยากให้รัฐธรรมนูญครอบคลุมในรายละเอียดให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ เพราะถ้าเป็นอย่างแรก รัฐธรรมนูญคงไม่ต้องยาวมากนัก แต่ถ้าเป็นแบบหลัง ต้องยาวแน่

ในความคิดนั้น รัฐธรรมนูญสั้นหรือยาวแค่ไหนอยู่ที่การร่างให้ครอบคลุมเนื้อหาที่จำเป็น ส่วนเรื่องรายละเอียดปลีกย่อยควรอยู่ในกฎหมายลูกทั้งหมด ไม่ควรเอามาใส่ในรัฐธรรมนูญ ในหลายๆ ประเทศเช่นสหรัฐอเมริกา รัฐธรรมนูญมีแค่แปดหมวด (Articles) และแต่ละหมวดมีมาตรา (Sections) ต่างๆ รวมกันเพียงยี่สิบเอ็ดมาตรา แต่ตลอดระยะเวลากว่าสองร้อยกว่าปีเขาก็มีการแก้ไขเพิ่มเติม (Amendments) อีกยี่สิบเจ็ดครั้ง แต่ถึงอย่างไรก็มีเนื้อหาไม่ถึงร้อยมาตรา และใช้ต่อเนื่องมาโดยตลอด ไม่มียกเลิกแล้วร่างใหม่ทั้งหมด เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญของเรา เฉพาะรัฐธรรมนูญปี 2540 กับ ปี 2550 ก็มีเกินกว่าสามร้อยมาตรา รายละเอียดมากมายที่บรรจุในรัฐธรรมนูญทำให้เกิดความไม่ยืดหยุ่นในการใช้รัฐธรรมนูญเมื่อเหตุการณ์ สภาพแวดล้อมและบริบททางสังคมเปลี่ยนแปลง การแก้รัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่แม้จะทำได้แต่ก็ยากลำบาก และนี่ก็เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการปฏิวัติรัฐประหารบ่อยครั้งเพื่อที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

การหาข้อสรุปในการยกร่างรัฐธรรมนูญมีสองวิธีการสำคัญ วิธีการที่หนึ่งเรียกว่า Inductive Approach หมายถึงการรวบรวมข้อมูลเริ่มต้นจากสิ่งเล็กๆ จำนวนมาก แล้วมาสรุปจัดกลุ่มใหม่ ส่วนวิธีที่สองเรียกว่า Deductive Approach เป็นการเริ่มต้นโดยกำหนดเป็นกลุ่มใหญ่ แล้วหารายละเอียดเพิ่มเติมตามกรอบแนวคิดของกลุ่มใหญ่ ทั้งสองวิธีเป็นวิธีการที่นักสังคมศาสตร์ใช้ในการทำวิจัย และมีระเบียบวิธีวิจัยที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง วิธีการหรือเทคนิคที่ใช้ Deductive Approach อาทิ Delphi Technique จะเป็นการศึกษาสืบค้นรายละเอียดเฉพาะกับบุคคลหรือกลุ่มเป้าหมายที่กำหนดไว้แล้วว่าเป็นผู้ที่มีความรู้ความชำนาญในเรื่องที่ต้องการทำวิจัย และจะไม่หาข้อมูลจากแหล่งอื่นอีก ส่วนเทคนิคที่ใช้ Inductive Approach จะเป็นเช่น Factor Analysis ซึ่งเป็นการรวบรวมรายละเอียดเล็กๆ จำนวนมาก แล้วมาจัดกลุ่มโดยอาศัยวิธีการหรือเทคนิคในการคำนวณจัดกลุ่ม ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบในสองวิธีนี้นักวิจัยจะพอใจกับแบบ Inductive Approach มากกว่า เพราะได้วิเคราะห์ข้อมูลจำนวนมาก ที่น่าจะให้ผลที่ใกล้เคียงกับความเป็นจริงได้มากกว่าแบบ Deductive Approach ที่มีแหล่งข้อมูลที่จำกัดและมีโอกาสที่จะได้ผลการวิจัยที่ผิดพลาดสูง จึงเป็นเรื่องน่าคิดว่าการออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรจะใช้วิธีการใดจึงจะดีที่สุด

ถ้าจะเปรียบเทียบกับของจริง วิธีที่หนึ่งจะเป็นการร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่มีกรอบตั้งแต่ต้น แต่เมื่อได้รายละเอียดจำนวนมากจากการลงพื้นที่พบปะประชาชน แสวงหาความคิดเห็นที่หลากหลายจากประชาชนทุกหมู่เหล่า แล้วจึงนำมาประมวลและจัดกลุ่ม อย่างนี้ เป็น Inductive แต่ถ้าเริ่มต้นจากการวางกรอบไว้แล้วและไปแสวงหารายละเอียดในแต่ละกลุ่มดังเช่นที่กำลังดำเนินการในปัจจุบันที่กำหนดไว้แล้วเป็นสิบเอ็ดกลุ่ม อย่างนี้เรียกว่า Deductive

แม้ว่าวิธีการแบบ Inductive อาจทำให้เกิดกลุ่มต่างๆ เกิดเพิ่มขึ้นอีก เพราะในทางสังคมนั้นมีความหลากหลายและซับซ้อนมากกว่าสิบเอ็ดกลุ่มที่กำหนดไว้เป็นการล่วงหน้าอยู่แล้ว แต่วิธีการเช่นว่านี้จะทำให้การร่างรัฐธรรมนูญมีความครอบคลุมมากขึ้นและแต่ละกลุ่มขยายตัวอย่างกว้างขวางมากขึ้นที่เรียกว่าสั้นแต่กว้าง เนื่องจากในแต่ละกลุ่มจะประกอบด้วยประเด็นเล็กๆ จำนวนมาก รัฐธรรมนูญจะสั้นและกะทัดรัด แต่ครอบคลุมในรายละเอียดในตัวของมันเองในแต่ละหมวด เป็นรัฐธรรมนูญที่มีพลวัต (Dynamic) สามารถปรับให้เข้ากับบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลงได้โดยอาศัยกฎหมายลูกและสถาบันหรือองค์กรอิสระต่างๆ ที่จะทำหน้าที่บังคับใช้กฎหมายตามที่กฎหมายลูกกำหนด ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สำนักงานอัยการสูงสุด หรือองค์กรอื่นใดที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญการ โดยไม่ต้องกำหนดรายละเอียดไว้ในรัฐธรรมนูญให้ยืดยาวเยิ่นเย้อ เป็นการจำกัดการขยายความยาวของรัฐธรรมนูญออกไปโดยไม่จำเป็นที่จะทำให้กลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับยาวหลายร้อยมาตรา

ซึ่งตรงข้ามกับระบบ Deductive ที่กำหนดกลุ่มหรือตัวบุคคลมาก่อนแล้วจึงหารายละเอียดมาเข้ากลุ่ม กลุ่มที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้านี้อาจไม่เป็นไปตามความต้องการของประชาชนจากรากหญ้า และเมื่อได้ข้อมูลที่ไม่สามารถจัดเข้ากลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในสิบเอ็ดกลุ่มได ก็ต้องตั้งกลุ่มใหม่ไปเรื่อยๆ เพราะมิฉะนั้นจะไม่ครอบคลุมและด้วยวิธีการเช่นว่านี้จะทำให้รัฐธรรมนูญยาวขึ้นเรื่อยๆ และเป็นรัฐธรรมนูญที่แข็ง (Static) ไม่สามารถปรับให้เข้ากับบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลงได้

บางท่านอาจจะคิดว่า ถ้ารัฐธรรมนูญสั้นเพราะไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้ในรัฐธรรมนูญ จะทำให้เกิดความไม่ชัดเจนและเกิดการตีความที่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการร่างรัฐธรรมนูญ ข้อนี้สถาบันหรือองค์กรอิสระทั้งหลายที่บังคับใช้กฎหมายลูกต้องทำหน้าที่ตามเจตนารมณ์ของการร่างรัฐธรรมนูญให้ดีที่สุดและเป็นธรรมกับทุกฝ่าย ไม่ใช่แค่ตัวหนังสือที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญเท่านั้น

อาจเป็นเรื่องที่ยากสำหรับบ้านเราที่มีนักศรีธนญชัยมากมาย พยายามที่จะเบี่ยงเบนเจตนารมณ์ของการร่างรัฐธรรมนูญ แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับการทำงานขององค์กรอิสระต่างๆ ที่จะต้องทำงานอย่างตรงไปตรงมาให้เป็นที่ยอมรับของประชาชน เพราะถ้าไม่เช่นนั้นแล้วการมีรัฐธรรมนูญฉบับยาวๆ หลายร้อยมาตราที่พยายามจะบรรจุการแก้ปัญหาในเรื่องต่างๆ ที่เกิดขึ้นในอดีต แต่เมื่อสภาพแวดล้อมและบริบททางสังคมเปลี่ยนไป สิ่งที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญไม่มีแล้วหรือเปลี่ยนไปแล้ว ทุกอย่างที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก็จะเป็นสิ่งล้าสมัยและเมื่อไม่สามารถปรับเปลี่ยนตามบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ ก็คงหนีไม่พ้นกับการยกเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยวิธีการเดิมๆ ดังเช่นที่ปรากฏซ้ำแล้วซ้ำเล่าตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน