สานฝันให้นายกฯ : ปฏิรูปโครงสร้างระบบรัฐวิสาหกิจ

สานฝันให้นายกฯ : ปฏิรูปโครงสร้างระบบรัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานรัฐที่จัดตั้งขึ้นเพื่อรับใช้สังคมมาเป็นเวลานับศตวรรษสร้างคุโณปการอย่างต่อเนื่องตลอดเวลา

ผ่านพ้นยุคสงครามเย็น ยุคอุตสาหกรรม เข้าสู่ยุคสงครามการค้าและสงครามในโลกไซเบอร์ ยุคโลกาภิวัฒน์และยุคเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร สิ้นสุดยุคอนาล็อกของโทรเลขและโทรศัพท์แบบหมุนเข้าสู่ยุคดิจิทัลของสมาร์ทโฟนรัฐวิสาหกิจจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนองค์ประกอบและโครงสร้างทั้งระบบเพื่อให้เหมาะสมกับภารกิจในยุคปัจจุบันและอนาคต

ปัญหาโครงสร้างของระบบรัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน

ที่มาและวัตถุประสงค์การก่อตั้งรัฐวิสาหกิจแตกต่างและหลากหลาย เริ่มต้นจากยุคสมัยที่ภาครัฐมีอำนาจบทบาทแทบผูกขาดการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ จนถึงยุคปัจจุบันที่ภาคเอกชนมีบทบาทดังกล่าวสูงมากขึ้น

การริเริ่มก่อตั้งอาศัยอำนาจทางกฎหมายและกฎระเบียบที่แตกต่างกัน ได้แก่ พระราชบัญญัติ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัด พระราชกฤษฎีกา พระราชกำหนด และระเบียบภายในของหน่วยงาน

รูปแบบรัฐวิสาหกิจมีความแตกต่างหลากหลาย เป็นองค์กรรัฐที่ภาครัฐ (โดยกระทรวงการคลัง) ถือหุ้นมากกว่าห้าสิบเปอร์เซ็นต์รัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่รัฐถือหุ้นหรือเป็นเจ้าของร้อยเปอร์เซ็นต์เป็นบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย์และเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

รัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวงต่างๆ 15 กระทรวง ได้แก่การคลัง พลังงาน มหาดไทย คมนาคม เทคโนโลยีสนสนเทศและการสื่อสาร การท่องเที่ยวและกีฬา เกษตรและสหกรณ์ กลาโหม วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี สาธารณสุข อุตสาหกรรม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ พาณิชย์ และ สำนักนายกรัฐมนตรี นอกจากนั้นยังมีรัฐวิสาหกิจ 1 แห่งสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ คือ โรงพิมพ์ตำรวจ กระทรวงที่ไม่มีรัฐวิสาหกิจ 5 กระทรวง ประกอบด้วย การต่างประเทศ ยุติธรรม แรงงาน วัฒนธรรม และศึกษาธิการ

รัฐวิสาหกิจ มีขนาดที่แตกต่างกันมีขนาดเล็ก กลาง และใหญ่ ในมิติต่างๆ เช่น จำนวนผู้ปฏิบัติงานกับรัฐวิสาหกิจ ลูกค้าผู้รับบริการ สินทรัพย์ หนี้สิน พื้นที่การให้บริการ และส่วนแบ่งตลาด

อายุขององค์กรรัฐวิสาหกิจเพียง 3 ปี ของบริษัทรถไฟฟ้า รฟท. จำกัด (จัดตั้งในปี 2554) และอายุยาวนานถึง 101 ปี ของธนาคารออมสิน (จัดตั้งในปี 2456) กระจายอยู่ในกลุ่มต่างๆ 10 กลุ่ม ประกอบด้วย พลังงาน ขนส่ง สื่อสาร สาธารณูปการ อุตสาหกรรมและพาณิชยการ สถาบันทางการเงิน เกษตร ทรัพยากรธรรมชาติ สังคมและเทคโนโลยี และสถาบันการเงิน

การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจมีความหลากหลายไปตามรูปแบบและที่มาของการก่อตั้งรัฐวิสาหกิจ กลุ่มคนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลทั้งภายในและภายนอกองค์กร

หน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลทั้งภายในและภายนอก เช่น หน่วยงานภายในรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่ควบคุมภายใน คณะกรรมการกำกับภายในและบริหารความเสี่ยง คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ กระทรวงต้นสังกัด สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติเป็นต้น

นอกจากนั้นหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลยังรวมถึงหน่วยราชการ เช่น สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมโรงงาน กรมควบคุมมลพิษ เป็นต้น

งานปฏิรูปเร่งด่วนที่ “ซูเปอร์บอร์ดรัฐวิสาหกิจ” ควรทำคือ “ทบทวนบทบาทพันธกิจของรัฐวิสาหกิจ กำหนดกิจการที่รัฐวิสาหกิจต้องทำ ควรทำและไม่ควรทำ” เพื่อลดความซ้ำซ้อน ลดขั้นตอน ลดเวลาดำเนินการ ลดการกำกับดูแลลดต้นทุน ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจที่ไม่เหมาะกับสภาพบ้านเมืองในปัจจุบันและปรับเกลี่ยบุคลากรไปยังหน่วยงานรัฐอื่นๆ ขณะเดียวกันก็เพิ่มเติมสิ่งจำเป็นชี้นำและพัฒนาแนวทางการกำกับทิศทางและแนวนโยบาย เพื่อให้รัฐวิสาหกิจขับเคลื่อนไปอย่างเป็นระบบ มีจังหวะ ด้วยความเร็ว และทิศทางที่เหมาะสม

ปฏิรูปโครงสร้างระบบรัฐวิสาหกิจ

เพื่อขจัดนานาปัญหาอุปสรรคข้อจำกัดต่างๆ ของรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ขณะเดียวกันก็พัฒนารัฐวิสาหกิจทั้งระบบให้เป็นรัฐวิสาหกิจในดวงใจ หลังจากการทบทวนบทบาทพันธกิจ ยุบเลิก เพิ่มและแยกกลุ่มงานจนเกิดความชัดเจนว่างานลักษณะใดที่ควรดำเนินการโดยภาครัฐ โดยภาคเอกชน และควรดำเนินการร่วมกันขั้นตอนต่อไปจะต้องดำเนินการดังต่อไปนี้

แยกบรรดากลุ่มงานที่เป็นการลงทุนและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และบริการสาธารณะที่เป็นงานระดับปฏิบัติการ (Operation or Implementation) ออกมาจากกระทรวง กรม และกองในปัจจุบัน

งานระดับปฏิบัติการได้แก่ งานวางแผนดำเนินงาน งานออกแบบเชิงหลักการ งานออกแบบรายละเอียด งานจัดทำข้อกำหนดทางเทคนิค งานมาตรฐานเฉพาะอุปกรณ์และระบบ งานข้อกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขการจัดซื้อจัดจ้าง งานจัดซื้อจัดจ้าง งานก่อสร้างติดตั้ง งานอำนวยการใช้งาน งานซ่อมแซมและงานบำรุงรักษา

ให้กระทรวง กรม กองในปัจจุบันทุกหน่วยงาน มีหน้าที่หลักที่สำคัญสามประการ ประการแรกคือการขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์ของรัฐและของรัฐบาล (Strategy/Policy Advisor) ด้วยการกำหนดลำดับความสำคัญของงาน (Prioritization) และดำเนินการด้านงบประมาณ (Budgeting) ตามความจำเป็นเร่งด่วน และงานด้านกฎหมายโดยเฉพาะกฎที่ออกภายใต้พระราชบัญญัติ ประการที่สองคือการกำกับดูแลกรอบทิศทางตามยุทธศาสตร์และนโยบาย (Regulator) และประการที่สามคือการส่งเสริมสร้างและสนับสนุน (Facilitator) บรรยากาศและสภาพการดำเนินกิจการของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดทั้งภายในและต่างประเทศ

บรรดากลุ่มงานที่แยกออกมานั้นให้แบ่งออกเป็นสองส่วน ส่วนที่หนึ่งอยู่ในความรับผิดชอบดูแลของรัฐบาลกลาง ซึ่งกระทรวงใหม่ซึ่งจะนำเสนอต่อไป ส่วนที่สองให้โอนไปอยู่ในความรับผิดชอบดูแลของหน่วยงานส่วนท้องถิ่น

ให้นำบรรดางานทั้งปวงที่รัฐวิสาหกิจยังควรดำเนินกิจการต่อไปและงานระดับปฏิบัติการที่แยกออกจากกระทรวง กรมและกอง มารวมเข้าด้วยกันแล้วจัดกลุ่มรัฐวิสาหกิจใหม่ให้สอดคล้องรองรับกับกลุ่มกระทรวง เช่น ความมั่นคง สังคม เศรษฐกิจ เป็นต้นโดยแต่ละกลุ่มให้แยกสินค้าและบริการสาธารณะออกจากสินค้าและบริการในตลาดแข่งขันอย่างชัดเจน

จัดตั้ง “กระทรวงการลงทุนและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (Ministry of Investment and Infrastructure Development)” เพื่อดูแลภาพรวมทิศทางการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การผลิต ขนส่งและจำหน่ายจ่ายแจกสินค้าและบริการสาธารณะที่สร้างความยุติธรรม ทั่วถึง เท่าเทียมและเที่ยงธรรม ส่วนสินค้าและบริการที่อยู่ในตลาดแข่งขันดำเนินการด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยของสังคม

กระทรวงที่จะตั้งขึ้นใหม่มี “บรรษัทรวมทุนของประเทศไทย (Thailand Holding Conglomeration)” ภายใต้ความรับผิดชอบโดยตรงของปลัดกระทรวง มีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ (รัฐถือหุ้นมากกว่าห้าสิบเปอร์เซ็นต์) และเป็นบริษัทมหาชนจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์สามารถใช้ประโยชน์จากทุนเสรีด้วยการระดมทุนจากตลาดโดยไม่เป็นภาระด้านงบประมาณไม่ต้องเบียดบังเงินแผ่นดินที่จะนำไปจัดบริการพื้นฐานที่จำเป็น เช่น การศึกษา การทหาร เป็นต้น

คณะกรรมการบรรษัทรวมทุนประกอบด้วยทีมปวงชนชาวไทยที่เป็นบุคลากรทั้งจากภาครัฐและเอกชน ทีมประเทศไทยนี้จะกำกับดูแลการพัฒนาโครงสร้างของประเทศและการลงทุนเพื่อสร้างรายได้ให้แก่ประเทศไทย การกำกับดูแลระดับยุทธศาสตร์และนโยบายของชาติโดยคณะรัฐมนตรี ระดับกลยุทธ์กลวิธีโดยกระทรวงใหม่ที่จะตั้งขึ้น และระดับดำเนินการโดยกระทรวงการคลังและตลาดหลักทรัพย์

นอกจากบรรษัทรวมทุนแล้วกระทรวงใหม่นี้ประกอบด้วยรัฐวิสาหกิจทั้งหมดของประเทศไทยเป็นหน่วยงานเทียบเท่ากรม (เหมือนในปัจจุบัน) กำหนดให้การเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจเป็นระบบเปิด ผู้บริหารสูงสุดจะเป็นประชาชนคนไทยที่เหมาะสมที่สุดซึ่งอาจมาจากหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน หรืออิสระชนทั่วไป บรรดารัฐวิสาหกิจเหล่านี้ถือหุ้นโดยบรรษัทรวมทุนทั้งร้อยเปอร์เซ็นต์

กลุ่มรัฐวิสาหกิจที่มีสินค้าและบริการอยู่ในตลาดแข่งขัน สามารถใช้อำนาจความเป็นรัฐก็ต่อเมื่ออยู่ภายในเงื่อนไขพิเศษเท่านั้น เช่น จลาจล พิบัติภัย และสงคราม เป็นต้น ในสภาวะปกติทั่วไปให้รัฐวิสาหกิจกลุ่มนี้ดำเนินกิจการอย่างเสรีในตลาดแข่งขันโดยไม่อาจใช้อำนาจความเป็นรัฐไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อมการปรับขนาดประเภท รวมทั้งยุบเลิกกิจการ (Business Size and Scope) สามารถทำได้อย่างยืดหยุ่นและรวดเร็ว

หน่วยงานสังกัดกระทรวงใหม่ที่ต้องให้ความสำคัญอย่างเป็นพิเศษ คือหน่วยงานที่รับผิดชอบดูแลและบังคับใช้กฎระเบียบด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสิ่งแวดล้อม ด้านการจัดซื้อจัดจ้าง และด้านทรัพยากรบุคคล (การสรรหา พิจารณาผลตอบแทนและความดีความชอบ การเลื่อนตำแหน่ง) ที่ต้องมีความรวดเร็ว มีคุณภาพ มีประสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาลสูงมากเป็นพิเศษ

หน่วยงานเหล่านี้มีอิสระในการดำเนินการ มีปรัชญาแนวทางดำเนินการของหน่วยงานภาครัฐสมัยใหม่คือเป็นระบบเปิดให้ประชาชนมีโอกาสอย่างกว้างขวางที่จะเข้ามามีส่วนร่วมได้ทุกขั้นตอน มีความโปร่งใส ปลอดการทุจริตคอร์รัปชัน ไม่มีระบบเครือญาติและพวกพ้อง (Nepotism) มีแต่ระบบเพื่อส่วนรวมที่ยั่งยืน สำหรับประเทศไทย และคนไทยทั้งชาติทั้งคนไทยในยุคปัจจุบันและลูกหลานไทยในอนาคต

หลักการพื้นฐานที่สำคัญที่ต้องทำให้เกิดขึ้นคือการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เกิดการถ่วงดุลและตรวจสอบ (Check and Balance) เปิดเผยข้อมูลสถานะและผลการดำเนินงานทำให้สามารถดำเนินงานได้อย่างมีดุลยภาพ

สิ่งที่จำเป็นต้องดำเนินการอีกประการหนึ่งก็คือการปฏิรูประบบกฎหมาย กติกาและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจ ให้บัญญัติกฎหมายสำหรับรัฐวิสาหกิจขึ้นใหม่เพื่อให้การใช้อำนาจรัฐเป็นไปอย่างเหมาะสม ไม่มากและไม่น้อยเกินไป

กฎหมายที่บัญญัติขึ้นใหม่เป็นผลจากการทบทวนกฎหมายเดิม ยุบผนวกรวม และปรับปรุงกฎหมายให้ดียิ่งขึ้น นอกเหนือกฎหมายที่บัญญัติขึ้นใหม่ให้ดำเนินการตามบทบัญญัติของกฎหมายที่บังคับใช้อยู่แล้วหรือดำเนินการด้วยมาตรฐานที่สูงกว่า รวมทั้งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในกรณีที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีสินค้าและบริการอยู่ในตลาดแข่งขัน

งานปฏิรูปเร่งด่วนที่ “ซูเปอร์บอร์ดรัฐวิสาหกิจ” ควรทำคือ “เปิดโอกาสให้เกิดการเปลี่ยนแปลงระดับโครงสร้างของระบบรัฐวิสาหกิจ ให้เป็นระบบเปิด เปิดโอกาสให้ปวงชนชาวไทย (ในฐานะเจ้าของประเทศ เจ้าของรัฐวิสาหกิจ และผู้จ่ายภาษี) เข้ามามีส่วนร่วมในกิจการของรัฐวิสาหกิจ” โดยไม่ถูกขัดขวางจากกลุ่มผู้บริหารบางท่านในปัจจุบัน ทั้งที่อยู่ในรัฐวิสาหกิจ และอยู่ในหน่วยงานต่างๆ ที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายกฎกติกาและกำกับดูแล ไม่ปล่อยให้เชื้อร้ายของความคลุมเครือ ทับซ้อนและขัดกันแห่งผลประโยชน์ ปกปิดซ่อนเร้น จำกัดสิทธิ และปิดกั้นการมีส่วนร่วมยังดำรงคงอยู่ อันเป็นหน่อเชื้อของการเบียดบัง ใช้อำนาจโดยมิชอบ คดโกงและทุจริตคอร์รัปชันเป็นปัญหาทำร้ายประเทศไทยสืบต่อไป...

เริ่มต้นเปลี่ยนแปลงตั้งแต่วันนี้เถิดครับ เริ่มก้าวย่างของรัฐวิสาหกิจของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน เริ่มก้าวย่างแรกของความสุขของปวงชนชาวไทยที่ยั่งยืน…

-----------------------------------------

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้อง ไม่ผูกพัน และไม่ใช่ในนามของพนักงาน PEA