เรื่องของเมืองน่าอยู่ (2) : การจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่

เรื่องของเมืองน่าอยู่ (2) : การจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่

เมื่อคราวที่แล้ว ได้พูดถึงเมืองน่าอยู่ในเขตเมืองใหญ่ โดยใช้ตัวอย่างการพัฒนาทางเดินเท้าให้เป็นบาทวิถียกระดับ

ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาและสร้างความน่าอยู่ให้กับชุมชนเมืองใหญ่ที่มีความแออัด แต่ถ้ามองออกไปนอกเหนือเมืองหรือชุมชนแออัดนี้ ก็จะพบว่าประเทศไทยกำลังมีการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์เกิดขึ้นทุกส่วนของประเทศ จังหวัดในเขตหัวเมืองใหญ่กำลังมีสภาพคล้ายกรุงเทพมากขึ้นทุกที การพัฒนาด้านคมนาคมขนส่งกำลังรุกคืบทั้งภายในประเทศและกับประเทศเพื่อนบ้านทุกทิศทาง ถ้าไม่มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงใดๆ เกิดขึ้น ก็น่าเชื่อว่าอีกไม่นานประชาชนที่อาศัยในพื้นที่เหล่านั้นก็คงจะประสบปัญหาเช่นเดียวกับชาวเมืองใหญ่ในเขตกรุงเทพและปริมณฑลแน่นอน

จริงๆ แล้ว เรามีแนวความคิดเรื่องการทำให้เมืองหรือชุมชนน่าอยู่เกิดขึ้นมานับสิบปีแล้ว นั่นคือการมีพระราชบัญญัติการจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ พ.ศ.2547 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อวางแผนจัดรูปที่ดินใหม่ ปรับปรุงหรือจัดสร้างโครงสร้างพื้นฐาน และการร่วมรับภาระและกระจายผลตอบแทนอย่างเป็นธรรม โดยอาศัยความร่วมมือระหว่างเอกชนกับเอกชนหรือเอกชนกับรัฐ เพื่อให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่เหมาะสมยิ่งขึ้นในด้านการคมนาคม เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมและชุมชน และสอดคล้องกับการผังเมือง อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนการดำเนินการเพื่อจัดรูปที่ดินเช่นว่านี้ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ทั้งนี้ เพราะยังไม่มีโครงการใดที่ถือได้ว่าได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกับชุมชนในพื้นที่อย่างมีนัยสำคัญ และที่สำคัญโครงการเหล่านี้มักอยู่ในกระดาษมากกว่าที่จะมีการนำมาปฏิบัติจริง

การจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ น่าจะมีบทบาทในช่วงเวลาที่ประเทศเรากำลังมีการปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ การปฏิรูปไม่ได้หมายความเฉพาะการเปลี่ยนแปลงจากสิ่งไม่ดีไม่มีประโยชน์มาเป็นสิ่งที่ดีเท่านั้น แต่หมายรวมถึงการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงสิ่งที่มีอยู่แล้วให้ดีขึ้นอย่างมีสาระสำคัญด้วย ประเทศชาติจะเจริญก้าวหน้าได้ก็ต้องอาศัยคนในชาติ ถ้าคนในชาติยังต้องจมอยู่กับสภาพแวดล้อมที่อยู่ในวังวนของการใช้ชีวิตที่เคร่งเครียดดังเช่นทุกวันนี้ สุขภาพจิตของประชาชนก็ยากที่จะดีขึ้น และแน่นอนสุขภาพกายก็จะเป็นผลสะท้อนถึงความทรุดโทรมของสุขภาพจิต ความเป็นเมืองหรือชุมชนน่าอยู่ก็คงเกิดขึ้นไม่ได้

กฎหมายจัดรูปที่ดินเปิดโอกาสใหม่ให้ชาวชุมชนในพื้นที่ที่ต้องการยกระดับคุณภาพชีวิตได้มีทางเลือก และเป็นทางเลือกที่ทุกคนได้รับประโยชน์โดยถ้วนหน้า การจัดรูปที่ดินเป็นการร่วมกันพัฒนาจากประชาชนด้วยกันเองโดยมีรัฐที่มีหน่วยงานรับผิดชอบเข้ามาช่วยดำเนินการ เกิดความสะดวกและเป็นธรรม การจัดรูปที่ดินดีกว่าการถูกเวนคืนที่ดินในเกือบทุกมิติ สำนักจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ กรมโยธาธิการและผังเมืองได้สรุปไว้อย่างน่าสนใจว่า เมื่อเปรียบเทียบกับการถูกเวนคืนที่ดินแล้ว การจัดรูปที่ดินจะทำให้ที่ดินทุกแปลงติดถนน มีทางเข้าออกสะดวก รูปแปลงที่ดินมีความเป็นระเบียบสวยงามมากกว่า เกิดทางแยกในเขตพื้นที่พัฒนาที่เป็นมาตรฐานทั้งหมด ถนนและสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานมีความพร้อมที่จะรองรับการใช้ชีวิตประจำวันอย่างสะดวกสบาย และยังมีพื้นที่ส่วนกลางเพื่อให้ชาวชุมชนในพื้นที่ได้เป็นที่พักผ่อนเช่นมีสวนสาธารณะ หรือสนามเด็กเล่น

เช่นนี้ เชื่อว่าคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่หลังมีการจัดรูปจะดีขึ้น ในขณะที่พื้นที่ที่ถูกเวนคืนจะได้ประโยชน์ในด้านการคมนาคมขนส่งเป็นหลัก ซึ่งก็เพื่อประโยชน์ของคนนอกพื้นที่มากกว่าคนในพื้นที่เสียอีก นอกจากนี้พื้นที่ที่ได้รับการจัดรูปก็น่าจะมีผลให้ราคาที่ดินเพิ่มสูงขึ้นหลังการจัดรูปที่ดินเพราะมีสาธารณูปโภคครบและมีความสะดวกสบายในการอยู่อาศัยเพิ่มขึ้นจากเดิมอย่างมาก ย่อมเป็นที่ต้องการของผู้ที่มองหาที่อยู่อาศัยใหม่ๆ และเมื่อมีความต้องการที่สูงขึ้นก็น่าจะมีผลให้ราคาที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในพื้นที่ขยับราคาสูงขึ้นด้วย นับเป็นประโยชน์ทางอ้อมสำหรับผู้ที่ต้องการขายหรือปล่อยเช่าพื้นที่ในเขตพัฒนา

การจัดรูปที่ดิน น่าจะถูกหยิบยกขึ้นมาพร้อมกับการปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ อาทิ การตัดถนนใหม่ๆ การขยายเส้นทางขนส่งทางบกโดยระบบราง ไม่ว่าเรื่องของรถไฟทางคู่ รถไฟฟ้า รถไฟความเร็วสูง เมื่อมีการเปิดพื้นที่ พื้นที่ดินในบริเวณนั้นและบริเวณใกล้เคียงจะถูกจับจองโดยนักพัฒนาที่ดินหรือแม้กระทั่งผู้ที่หวังเก็งกำไรจากราคาที่ดินที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก นักธุรกิจที่เข้ามาทำประโยชน์ก็จะมองเพียงมิติผลประโยชน์หรือกำไรมากกว่าเรื่องของคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยรวม นักพัฒนาที่ดินที่ทำธุรกิจพัฒนาอสังหาริมทรัพย์จะมุ่งเน้นเฉพาะพื้นที่ในโครงการของตนเป็นหลัก

ส่วนพื้นที่แวดล้อมจะได้รับผลกระทบหรือไม่อย่างไรเป็นเรื่องที่มีความสำคัญน้อยกว่า ประชาชนในพื้นที่ที่ขายที่ดินให้กับเจ้าของโครงการอาจต้องย้ายแหล่งที่อยู่อาศัยออกนอกพื้นที่ สูญเสียวิถีชีวิตที่ดำรงมาหลายชั่วอายุ หรือแม้กระทั่งรูปแบบวัฒนธรรมประจำท้องถิ่นก็อาจจะสูญหายไปเมื่อชาวชุมชนได้ถูกกระจายออกไปและไม่สามารถรวมตัวกันได้เหมือนเดิม แต่ถ้าเป็นเรื่องการจัดรูปที่ดิน เจ้าของที่ดินเหล่านี้จะยังคงอยู่ในพื้นที่ วิถีชีวิตจะยังคงอยู่เช่นเดิม แต่จะยิ่งดีขึ้นเพราะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เอกลักษณ์ของชุมชนยังคงอยู่ วัฒนธรรมประเพณีจะไม่สูญหายเพราะสามารถสืบทอดโดยคนในชุมชนนั้น สิ่งเหล่านี้ ถ้าไม่เรียกว่าการจัดรูปที่ดินเพื่อการพัฒนาพื้นที่ เป็นการทำให้เกิดเมืองน่าอยู่ แล้วจะเรียกว่าอะไร

ตามพระราชบัญญัติการจัดรูปที่ดิน กฎหมายมีความยืดหยุ่นมากกว่ากฎหมายเวนคืนที่ดินอย่างมาก เพราะสามารถดำเนินการได้เองโดยประชาชนในพื้นที่เป็นผู้จัดตั้งสมาคมจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่เพื่อดำเนินการ โดยได้รับการช่วยเหลือจากหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกรมโยธาธิการและผังเมือง และกรมที่ดิน อย่างไรก็ตาม ถ้าประชาชนในพื้นที่ไม่สะดวกที่จะดำเนินการในรูปสมาคม รัฐก็เปิดโอกาสให้หน่วยงานรัฐอื่นๆ ที่ไม่เฉพาะกรมโยธาธิการและผังเมือง อาทิ การเคหะแห่งชาติ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นใดตามที่กำหนดในกฎกระทรวง เข้ามาช่วยจัดตั้ง และไม่ว่าจะเริ่มด้วยประชาชนในพื้นที่หรือหน่วยงานรัฐหรือนิติบุคคลอื่นใด ก็จะอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินเพื่อการพัฒนาพื้นที่ส่วนจังหวัดเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างแท้จริง

แน่นอนว่าในการพัฒนาพื้นที่ต้องอาศัยเงินทุน ตามกฎหมายฉบับนี้ก็ได้กำหนดให้มีกองทุนจัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาพื้นที่ และเมื่อมีการจัดรูปแล้วเสร็จ ทางกรมที่ดินก็มีการยกเว้นค่าธรรมเนียมทั้งปวงในการจดทะเบียนให้อีก

สิ่งดีๆ อีกเรื่องหนึ่งตามกฎหมายฉบับนี้ก็คือ ไม่มีการบังคับให้ทุกคนในพื้นที่เข้าโครงการ เฉพาะผู้ที่ยินยอมเท่านั้นที่จะเข้าโครงการ หรืออีกนัยหนึ่งคือเจ้าของที่ดินสองในสามและเป็นเจ้าของพื้นที่สองในสามของพื้นที่ทั้งหมดเห็นชอบ โครงการนี้จึงจะเกิดได้ ในขณะเดียวกัน ก็เปิดโอกาสให้เจ้าของที่ดินที่เหลือแสดงความประสงค์ไม่เข้าร่วมโครงการได้โดยไม่ขัดต่อกฎหมายใด เพียงแต่ต้องแสดงเจตนาก่อนทางราชการออกประกาศกำหนดเป็นพื้นที่จัดรูปที่ดินเพื่อพัฒนาเท่านั้น

ในหลายๆ ประเทศได้จัดให้มีโครงการเช่นว่านี้เช่นประเทศญี่ปุ่นได้รับผลสำเร็จอย่างมาก โครงการจัดรูปที่ดินทำให้เกิดการใช้พื้นที่ดินอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ดีขึ้น เป็นเมืองน่าอยู่ และเนื่องจากเป็นโครงการที่สอดคล้องกับผังเมือง จึงช่วยให้เกิดความสะดวกสบายในการเดินทางไม่ว่าจะเป็นการใช้ชีวิตตามปกติหรือเพื่อการคมนาคมขนส่งซึ่งเชื่อมโยงกับระบบโลจิสติกส์ของประเทศดีขึ้น

ถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่เราจะพิจารณาเรื่องการจัดรูปที่ดินเพื่อการพัฒนาพื้นที่ให้เป็นเรื่องที่จริงจัง เป็นรูปธรรม และบรรลุเป้าหมายยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนคนไทยให้ดีขึ้น พร้อมๆ กับการปฏิรูปอื่นๆ ในวันนี้