ตอนที่แล้วพูดถึงข้อเสนอปฏิรูปตลาดทุน 4 ข้อแรกของผู้เขียน ซึ่งมีเป้าหมายอยู่ที่การ เพิ่มต้นทุน ของการ ซุกหุ้น ผิดกฎหมาย
อันเป็นต้นธารสำคัญของการคอร์รัปชันเชิงนโยบายของนักการเมือง วันนี้มาว่ากันต่อถึงข้อเสนอปฏิรูปอีก 4 ข้อ ซึ่งมีเป้าหมายอยู่ที่การเพิ่มอำนาจของ ก.ล.ต. ในการกำกับดูแล เพิ่มอำนาจของนักลงทุนในการกำกับดูแลกันเองและฟ้องร้องบริษัทที่กรรมการหรือผู้บริหารฉ้อฉล และลดอิทธิพลของสื่อทุกรูปแบบ
ข้อเสนอ 5. แก้กฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจทางแพ่งแก่ ก.ล.ต.
ความผิดตาม พ.ร.บ. หลักทรัพย์ล้วนแต่เป็นความผิดทางอาญา ซึ่งแปลว่าการดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดตาม พ.ร.บ. หลักทรัพย์หลายกรณี เช่น การสร้างราคาหุ้น (“ปั่นหุ้น”) ที่ก่อให้เกิดความเสียหายในวงกว้างย่อมเป็นไปอย่างล่าช้าและยากลำบาก ต้องประสานงานกับหน่วยงานราชการอื่นอีกหลายแห่ง และมีแนวโน้มที่จะไม่นำไปสู่การตัดสินลงโทษผู้กระทำผิด เนื่องจากต้องพิสูจน์ความผิดให้ศาล “สิ้นสงสัย” ตามมาตรฐานของคดีอาญา ซึ่งแทบเป็นไม่ได้เลยในการทุจริตอันสลับซับซ้อนในตลาดหลักทรัพย์ ด้วยเหตุนี้ ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา เราจึงไม่เคยเห็นผู้ต้องหาคดีปั่นหุ้นหรือใช้ข้อมูลภายในชนิดที่ได้กำไรเกินร้อยล้านบาทคนไหนถูกศาลตัดสินลงโทษเลย หลายคดีอัยการไม่ฟ้อง ศาลยกฟ้อง หรือคดีหมดอายุความ
ด้วยเหตุนี้ รัฐจึงควรพิจารณาแก้กฎหมายให้ ก.ล.ต. มีอำนาจกึ่งตุลาการ (quasi-judicial powers) โดยเฉพาะอำนาจลงโทษทางแพ่ง ซึ่งจะช่วยให้ ก.ล.ต. มีความคล่องตัวและยืดหยุ่นในการบังคับใช้กฎหมายมากกว่าที่แล้วมา
ว่ากันตามจริง ก.ล.ต. ไม่ควรมีเพิ่มแต่อำนาจทางแพ่งเท่านั้น ควรได้อำนาจสอบสวนด้วย คดีทุจริตต่างๆ ในตลาดทุนจะได้ไม่ต้องไปพึ่งพาตำรวจหรือดีเอสไอ ซึ่งมีความรู้ความชำนาญเกี่ยวกับตลาดทุนน้อยกว่า ก.ล.ต. มาก
แต่แน่นอน ถ้าให้มีอำนาจเพิ่ม ผู้กำกับดูแลก็ต้องมีทรัพยากรเพียงพอที่จะทำหน้าที่ ฉะนั้น ก.ล.ต. จึงน่าจะทบทวนบันทึกความเข้าใจ (เอ็มโอยู) ที่ทำกับตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) ขีดเส้นแบ่งอำนาจหน้าที่กันใหม่ ให้ ตลท. ทำหน้าที่กำกับน้อยลง แต่ ตลท. ต้องเพิ่มการอุดหนุนเงินงบประมาณของ ก.ล.ต. ให้เหมาะสมเป็นการตอบแทน
ข้อเสนอ 6. ปรับปรุงกลไกที่จะช่วยให้นักลงทุน โดยเฉพาะผู้ถือหุ้นรายย่อย สามารถฟ้องเรียกความเสียหายจากผู้กระทำผิดได้อย่างสะดวกและมีต้นทุนต่ำ โดยเฉพาะการออกกฎหมายการดำเนินคดีแบบกลุ่ม (class action law)
การฟ้องคดีแบบกลุ่ม (class action) หมายถึง การฟ้องเพื่อเรียกค่าเสียหายจากตัวการที่ก่อเหตุ โดยที่ผลของคำตัดสินหรือคำพิพากษาจะผูกพันผู้เสียหายรายอื่นโดยอัตโนมัติ กฎหมาย นี้เป็นมาตรฐานสากลในต่างประเทศ แต่ยังไม่เคยมีในประเทศไทย
ผู้เขียนเคยอธิบายในคอลัมน์นี้ ตอน “การต่อกรกับทุจริตคอร์รัปชัน (3) : การฟ้องคดีแบบกลุ่ม (class action)” ก่อนหน้านี้ว่า "การฟ้องคดีแบบกลุ่มจะช่วยกำจัดความเสี่ยงที่จะถูกสังคมเพ่งเล็งหรือผู้มีอำนาจกลั่นแกล้ง เพราะผู้เสียหายไม่ต้องแสดงตัวว่าเป็นโจทก์ในคดี เพียงแต่ต้องแสดงหลักฐานหลังจากที่ศาลตัดสินความผิดว่าได้รับความเสียหายจริงๆ เพื่อขอรับเงินชดเชย เช่น เจ้าของรถรุ่นที่ศาลตัดสินว่าเป็น “สินค้าไม่ปลอดภัย” (บกพร่องในขั้นตอนการผลิต) ถ้ามีกฎหมายฟ้องแบบกลุ่มก็สามารถรับเงินค่าชดเชยได้ทันทีที่แสดงหลักฐานว่าเป็นเจ้าของรถ ทนายจะว่าความแทนผู้เสียหายทั้งหมด ซึ่งไม่ต้องจ่ายค่าใช้จ่ายในคดี บริษัทที่ศาลตัดสินว่าผิดต้องเป็นผู้จ่ายให้ (ยกเว้นถ้าศาลตัดสินว่าจำเลยไม่ผิด)"
บ้านเรามีร่างกฎหมายฟ้องแบบรวมกลุ่มซึ่งผู้เขียนเคยอ่าน และคิดว่าได้มาตรฐานสากล ร่างนี้ยกร่างโดย ก.ล.ต. ไทยนานหลายปีแล้ว คณะกรรมการกฤษฎีกาแก้ไขให้เป็นกฎหมายทั่วไป ไม่ใช่แต่เฉพาะคดีหลักทรัพย์ แต่ร่างนี้ติดอยู่ที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ประชาชนน่าจะรวมพลังเรียกร้องให้สภา (เมื่อไรที่ตั้งสภาได้) ทำคลอดกฎหมายเสียที
ข้อเสนอ 7. เพิ่มโทษกรณีทุจริตตามกฎหมาย หลักทรัพย์ ให้ทัดเทียมกับตลาดหลักทรัพย์อื่นในภูมิภาค
เพื่อสร้างแรงจูงใจที่จะหลีกเลี่ยงการกระทำผิด โดยเฉพาะในกรณีทุจริตที่ฉ้อฉลหรือหลอกลวงนักลงทุนอย่างร้ายแรง เช่น การสร้างราคาหุ้น ควรเพิ่มระวางโทษจำคุกให้ทัดเทียมกับตลาดหลักทรัพย์อื่นในภูมิภาค จากปัจจุบันที่ตลาดหลักทรัพย์ไทยมีบทลงโทษที่ต่ำที่สุด ยกตัวอย่างเช่น โทษฐาน “เผยแพร่สารสนเทศเท็จหรือหลอกลวงนักลงทุนรายอื่น” ของไทยต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับเป็นเงินไม่เกิน 2 เท่าของผลประโยชน์ที่บุคคลนั้นๆ ได้รับหรือพึงได้รับเท่านั้น ขณะที่มาเลเซียไม่กำหนดโทษจำคุกขั้นต่ำ แต่กำหนดโทษปรับขั้นต่ำว่า ต้องเสียค่าปรับไม่น้อยกว่า 1 ล้านริงกิต (ประมาณ 10 ล้านบาท) สิงคโปร์กำหนดว่าต้องเสียค่าปรับไม่น้อยกว่า 250,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ (ประมาณ 6 ล้านบาท) ส่วนในฮ่องกง ถ้าเป็นคดีแพ่งต้องเสียค่าปรับไม่ต่ำกว่า 1 ล้านดอลลาร์ฮ่องกง (ประมาณ 4.6 ล้านบาท) และศาลสามารถห้ามไม่ให้ผู้กระทำผิดมีส่วนเกี่ยวข้องกับตลาดหลักทรัพย์อีกเป็นเวลา 5 ปี
ข้อเสนอ 8. เพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายหลักทรัพย์และกฎเกณฑ์ต่างๆ โดยเฉพาะด้านการเปิดเผยข้อมูล และบังคับใช้กฎระเบียบด้านนี้กับ “สื่อ” ที่รายงานข่าวหุ้นด้วย
ก.ล.ต. และ ตลท. ควรบังคับใช้กฎเกณฑ์การเปิดเผยข้อมูลให้เข้มข้นกว่าเดิมมาก เพื่อคุ้มครองนักลงทุนในกรณีที่น่าสงสัยว่าจะมีการจงใจเผยแพร่ข่าวลือเพื่อปั่นหุ้น แต่ทางการยังไม่มีข้อมูลเพียงพอที่จะสอบสวนผู้กระทำผิด เช่น ถ้าราคาหุ้นเคลื่อนไหวผิดปกติติดต่อกันหลายวัน พร้อมกับมีข่าวลือปรากฏในสื่ออย่างโจ่งแจ้ง ถ้าหาก ก.ล.ต. บังคับให้บริษัทจดทะเบียนแจ้งต่อ ตลท. ว่า “…ตามที่บริษัททราบ ไม่มีเหตุผลใดที่จะทำให้การซื้อขายหลักทรัพย์ของบริษัทผิดไปจากสภาพปกติของตลาด” ตามแนวทางการเปิดเผยข้อมูลของ ตลท. ที่มีอยู่แล้ว รวมถึงว่ากล่าวตักเตือนไปยังสื่อดังกล่าวว่า อาจเข้าข่ายเผยแพร่ข่าวอันเป็นเท็จ ก็จะเป็นการแจ้งให้นักลงทุนทุกคนได้รับทราบทั่วกันว่า ราคาหุ้นของบริษัทกำลังเคลื่อนไหวอย่างผิดปกติ อีกทั้งยังเป็นการบังคับให้บริษัทและสื่อแสดงความรับผิดชอบต่อข้อมูลข่าวสารด้วย
นอกจากนี้ วันนี้เราอยู่ในยุคอินเทอร์เน็ตที่ทุกคนเป็น “สื่อ” โดยปริยาย ก.ล.ต. จึงควรกำหนดกฎให้ชัดสำหรับสื่อทุกรูปแบบ โดยอาจดูตัวอย่างจากกฎของ ก.ล.ต. สหรัฐ ซึ่งไม่ห้ามการเขียนเชียร์หุ้น แต่สื่อทุกค่ายทุกคน รวมทั้งจดหมายข่าวทั้งหลายรวมถึงบนเน็ต เวลาเชียร์หุ้นหรือเขียนบทวิเคราะห์หุ้นตัวใดตัวหนึ่ง จะต้อง 1) พูดความจริง 2) เปิดเผยว่าตัวเองถือหุ้นของบริษัทนั้นๆ กี่หุ้น และ 3) เปิดเผยว่าได้รับค่าตอบแทนจากการเขียนหรือไม่ ได้ในรูปแบบอะไรและคิดเป็นเงินจำนวนเท่าไร
ผู้เขียนเห็นด้วยกับแนวทางกำกับของ ก.ล.ต. ที่ว่า จะเน้นเรื่องความโปร่งใส แต่ความโปร่งใสเกิดเองไม่ได้โดยอัตโนมัติ แต่ต้องเกิดจากกฎเกณฑ์ที่บังคับให้เกิดความโปร่งใส เป็นการติดอาวุธทางปัญญาให้นักลงทุนไม่ตกเป็นเหยื่อนักปั่น นักปั้นและนักเชียร์ง่ายๆ
