ข้อคิดในการปฏิรูปประเทศ (5)

ในช่วงเวลาที่การเคลื่อนไหวนี้ดำเนินอยู่ มีประเด็นหนึ่งซึ่งหากอ่านจากสังคมออนไลน์จะเห็นว่าผู้เข้าร่วมกระบวนการบางส่วนไม่พอใจที่เวทีใหญ่ไม่ให้ความสำคัญต่อการปฏิรูปภาคพลังงาน ในส่วนนี้ ดูจะมีเป้าหมายว่าราคาก๊าซและน้ำมันต้องลดลงอย่างมีนัยสำคัญหลังจากปฏิรูปภาคพลังงานแล้ว เหตุผลของส่วนนี้มีหลายอย่างด้วยกันแต่มักเน้นประเด็นที่ว่าเรามีแหล่งพลังงานเป็นของตัวเองและประชาชนทั่วไปยังมีรายได้ไม่สูงนัก

การปฏิรูปภาคพลังงานจะประกอบด้วยอะไรบ้างต้องรอหลังวันมวลมหาประชาชนประสบความสำเร็จก่อน แต่ผมมองว่าถ้าเป้าหมายคือการใช้ก๊าซและน้ำมันราคาถูกกว่าปัจจุบัน มันเป็นการตั้งโจทย์ที่จะมีปัญหาใหญ่หลวงต่อไป ในประวัติศาสตร์ การคิดแบบนี้มีผลร้ายมาตลอดจนนำไปสู่คำที่รู้กันทั่วไปในวงการบริหารจัดการทรัพยากรและเศรษฐกิจว่า “คำสาปของทรัพยากร” (Resource Curse) คำนี้มีความหมายทั่วๆ ไปว่า การมีทรัพยากรบางอย่างมากมายมักนำไปสู่การบริหารจัดการที่ไม่เหมาะสมโดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา ผลดีที่ควรจะออกมาจากการมีทรัพย์กรมากมายเช่นนั้นถูกหักล้างด้วยผลเสียซึ่งสูงกว่าจนเมื่อบวกลบคูณหารกันออกมาแล้วเป็นลบ

ในด้านการมีก๊าซธรรมชาติและน้ำมันปิโตรเลียมจำนวนมาก มีบทเรียนที่ควรให้ความใส่ใจจากเรื่องราวของประเทศส่งออกขนาดใหญ่ที่รู้จักกันในนามของกลุ่ม “โอเป๊ก” (OPEC = Organization of Petroleum Exporting Countries) ผมคุ้นเคยกับประเทศเหล่านี้ค่อนข้างดีเพราะเมื่อหลายปีก่อนได้ศึกษาและนำผลมาพิมพ์เป็นหนังสือชื่อ “เล่าเรื่องเมืองน้ำมัน” (พิมพ์มกราคม 2545 และในปัจจุบันอาจดาวน์โหลดได้ฟรีจากเว็บไซต์ของคลังเอกสารสาธารณะ www.openbase.in.th) แม้เวลาจะผ่านไปนานและสภาพการณ์ได้เปลี่ยนไปมาก แต่บทสรุปสำคัญไม่เปลี่ยนและยังยืนยันเรื่องคำสาปของทรัพยากรเช่นเดิม ในบรรดา 13 ประเทศที่เป็น และเคยเป็นสมาชิกของกลุ่มนี้ อย่างน้อยครึ่งหนึ่งมีปัญหาสาหัสแม้รายได้จากการขายทรัพยากรนั้นจะเพิ่มขึ้นแบบก้าวกระโดดหลายครั้งก็ตาม ประเทศที่มีปัญหาสาหัสรวมทั้งเวเนซุเอลา อิหร่าน อิรัก ลิเบีย แอลจีเรีย ไนจีเรีย และเอกวาดอร์ (ลาออกจากกลุ่มแล้ว)

ประเทศเหล่านี้มีปัญหาสาหัสด้วยปัจจัยหลายอย่างรวมทั้งการใช้ก๊าซและน้ำมันแบบผลาญเนื่องจากราคาภายในของสิ่งเหล่านั้นถูกมากและรายได้จากการขายให้ต่างชาติถูกนำมาใช้อย่างสุรุ่ยสุร่ายส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจบิดเบือนไปหมด ความไม่เหมาะสมของการบริหารจัดการทรัพยากรแบบนี้มีชื่อเรียกกันในวงการว่า “โรคดัทช์” (Dutch Disease) ที่มาของคำนี้ได้แก่การพบก๊าซธรรมชาติจำนวนมากเมื่อปี 2502 ในประเทศเนเธอร์แลนด์ รายได้จากการขายก๊าซนำไปสู่ความบิดเบือนหลายอย่างทางเศรษฐกิจรวมทั้งอัตราแลกเปลี่ยนและความซบเซาของภาคอื่น ปัญหาที่เกิดขึ้นครั้งนั้นเป็นบทเรียนสำคัญที่หลายประเทศนำไปใช้อย่างได้ผลเมื่อตนค้นพบน้ำมันปิโตรเลียมโดยเฉพาะนอร์เวย์

นอร์เวย์พบน้ำมันจำนวนมากในทะเลเหนือหลังเนเธอร์แลนด์พบก๊าซราว 10 ปี ในปัจจุบันนี้ นอร์เวย์เป็นยักษ์ใหญ่ในการส่งออกน้ำมันหมายเลข 10 ของโลก แต่ชาวนอร์เวย์กลับใช้น้ำมันราคาแพงที่สุดในโลกเท่า ๆ กับชาวตุรกี เหตุผลสำคัญที่ชาวนอร์เวย์ยอมใช้น้ำมันราคาแพงเช่นนั้นก็เพื่อประหยัดเนื่องจากน้ำมันมีอยู่เพียงจำกัดจึงไม่ควรรีบนำมาผลาญจนคนรุ่นลูกหลานไม่มีใช้ ยิ่งกว่านั้น ผลกำไรที่ได้จากการขายน้ำมันราคาแพงภายในประเทศและจากการส่งออก รัฐบาลนอร์เวย์นำมาใส่ไว้ใน “กองทุนความมั่งคั่ง” สำหรับเป็นมรดกตกทอดให้คนรุ่นหลังเมื่อน้ำมันหมดไป ในปัจจุบันนี้ กองทุนนั้นมีทรัพย์สินกว่า 8 แสนล้านดอลลาร์ซึ่งใหญ่ที่สุดในโลกและมากกว่าของซาอุดีอาระเบียเสียอีก ทั้งที่ซาอุดีอาระเบียส่งน้ำมันออกมากกว่านอร์เวย์ถึงกว่า 5 เท่า

น้ำมันเป็นทรัพยากรที่มีความสำคัญยิ่งในระดับยุทธศาสตร์ของชาติ รัฐบาลนอร์เวย์จึงยอมให้เอกชนเป็นเจ้าของบริษัทน้ำมันได้เพียง 1 ใน 3 เท่านั้น การถือหุ้นไว้เป็นส่วนใหญ่ส่งผลให้รัฐบาลทซึ่งก็มีธรรมาภิบาลสูงอยู่แล้วสามารถดำเนินนโยบายไปในแนวที่มีประโยชน์ต่อส่วนรวมสูงที่สุดได้โดยไม่มีภาคเอกชนเข้ามาขัดขวาง

ทางด้านตุรกี ประเทศมีระดับการพัฒนาและรายได้ไม่สูงกว่าไทยนัก แต่ไม่โชคดีเท่าไทยที่ไม่มีแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติขนาดใหญ่ ด้วยเหตุนี้ ตุรกีจึงใช้การตั้งภาษีให้สูงไว้เพื่อประหยัดน้ำมันและเงินตราสำหรับใช้ในการนำเข้า ราคาน้ำมันในตุรกีขณะนี้สูงราว 2 เท่าของราคาในเมืองไทย

น้ำมันเป็นทรัพยากรหนึ่งซึ่งการปฏิรูปจะต้องเกิดขึ้นเมื่อมวลมหาประชาชนประสบชัยชนะ แต่มันมิใช่เพียงอย่างเดียว ยังมีทรัพยากรอีกหลายอย่างที่จะต้องได้รับการปฏิรูปด้วยไม่ว่าจะเป็นป่าไม้ ที่ดิน หรือแหล่งน้ำ คอลัมน์นี้จะยังไม่พูดถึง ผู้สนใจอาจไปอ่านข้อเสนอในรายงานของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ซึ่งคุณอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ชื่อ “แนวทางการปฏิรูปประเทศไทย : ข้อเสนอต่อพรรคการเมืองและผู้มีสิทธิเลือกตั้ง”