ปัญหาโจรสลัด : ความท้าทายในประชาคมอาเซียน

ได้ย้ำจุดยืนที่ชัดเจนเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเรื่องอธิปไตยเหนือดินแดนทะเลจีนใต้กับชาติคู่พิพาทจากอาเซียนด้วยกลไกทวิภาคี และยืนยันว่าเสรีภาพในการเดินเรือในน่านน้ำดังกล่าว ไม่ใช่ปัญหา และไม่เคยเป็นปัญหาที่น่ากังวลแต่อย่างใด ในความเป็นจริง อาจเป็นความย้อนแย้งพอสมควรหากจะกล่าวว่า เป็นความจริงที่ว่า ทะเลจีนใต้ และน่านน้ำอื่นๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นพื้นที่ที่มีเสรีภาพในการเดินเรือมากกว่าส่วนอื่นของโลกจริงเพราะมิใช่แต่เรือขนส่งสินค้าของชาติต่างๆ ที่เดินทางผ่านไปมาเท่านั้น แต่ทะเลในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ยังเป็นพื้นที่ที่ชุกชุมด้วยเรือโจรสลัดมากที่สุดแห่งหนึ่งของโลกอีกด้วย

เหตุใดน่านน้ำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ถึงมีโจรสลัดอยู่มากมาย อย่างที่เราทราบกัน ทะเลจีนใต้เป็นเส้นทางการเดินเรือขนส่งสินค้าที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก ขณะเดียวกัน ภูมิประเทศที่เป็นเกาะเล็กเกาะน้อย ยังเปิดโอกาสให้กลุ่มโจรสลัดสามารถใช้เป็นที่กบดานได้ง่าย นอกจากนี้ พื้นที่บริเวณช่องแคบมะละกา ก็ยังเป็นเส้นทางการเดินเรือขนส่งสินค้ากว่า 1 ใน 4 ของโลก และมีเรือขนส่งน้ำมันกว่าครึ่งหนึ่งของโลกเดินทางผ่านเส้นทางนี้ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2520 เป็นต้นมา ทะเลในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จึงกลายเป็นศูนย์กลางของการปล้นสะดมเรือสินค้าและเรือประมงของโลก

ตามรายงานขององค์การทางทะเลระหว่างประเทศ (International Maritime Organization - IMO) เกี่ยวกับสถิติการกระทำอันเป็นโจรสลัดและการปล้นสะดมกองเรือด้วยอาวุธเมื่อปี 2555 ชี้ว่า ทะเลจีนใต้เป็นพื้นที่ที่อ่อนไหวอย่างยิ่งต่อปัญหาโจรสลัด ที่ทวีจำนวนมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด นับตั้งแต่เหตุการณ์วิกฤตการเงินเอเชียในปี 2540 เป็นต้นมา ตลอดปีที่แล้ว มีรายงานการกระทำอันเป็นโจรสลัดและการปล้นทรัพย์ด้วยอาวุธ ในทะเลจีนใต้กว่า 90 ครั้ง ทำให้ทะเลจีนใต้เป็นน่านน้ำที่มีโจรสลัดมากเป็นอันดับสองของโลก รองจากทะเลแอฟริกาตะวันออกและทะเลอาหรับ ที่ถูกคุกคามอย่างสม่ำเสมอโดยโจรสลัดเลื่องชื่อจากโซมาเลีย

ขณะที่ ตั้งแต่ต้นปี 2013 จนถึงเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา สำนักงานทางทะเลระหว่างประเทศ (International Maritime Bureau - IMB) ยังรายงานว่า พบเหตุการกระทำอันเป็นโจรสลัดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กว่า 57 ครั้ง มากที่สุดในบรรดาน่านน้ำทั่วโลกโดยส่วนใหญ่ 48 ครั้ง เกิดขึ้นในน่านน้ำของอินโดนีเซียอันเป็นแหล่งกบดานสำคัญของโจรสลัดที่เติบโตขึ้นอย่างมากหลังการสิ้นสุดยุคซูฮาร์โต ขณะเดียวกัน ยังมีรายงานว่า พบการกระทำอันเป็นโจรสลัดในพื้นที่ช่องแคบมะละกา น่านน้ำของสิงคโปร์ และฟิลิปปินส์ อย่างต่อเนื่องทุกปี ตัวเลขเหล่านี้บ่งชี้ว่า ปัญหาโจรสลัดไม่ใช่เรื่องเล็ก ๆ ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และยิ่งกว่านั้น น่าจะกลายเป็นปัญหาร่วมกันของประเทศต่าง ๆ ที่ต้องขนส่งสินค้าทางเรือผ่านเส้นทางทะเลจีนใต้และน่านน้ำอื่นในภูมิภาคนี้

อันที่จริง ชาติอาเซียนมีความกระตือรือร้นพอสมควรในการจัดการปัญหาดังกล่าว ล่าสุด เมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา ฟิลิปปินส์ได้ร่วมกับสหรัฐจัดประชุมเชิงปฏิบัติการคนประจำเรือเพื่อการต่อต้านโจรสลัด (Seafarers’ Training-Counter Piracy Workshop - EAST-CP) เพื่อให้คนประจำเรือที่เข้าร่วมการฝึกพร้อมรับมือกับเหตุการณ์ไม่คาดฝัน หากถูกบุกโจมตีหรือจับกุมโดยโจรสลัด ขณะที่ในปี 2547 สิงคโปร์ มาเลเซีย และอินโดนีเซีย ได้ริเริ่มโครงการลาดตระเวนทางอากาศบริเวณช่องแคบมะละกาที่เรียกว่า Eyes in the Sky เพื่อร่วมมือกันป้องกันภัยคุกคามทางทะเลในช่องแคบมะละกาและพื้นที่ใกล้เคียง

ขณะเดียวกัน ความร่วมมือที่เป็นรูปธรรมที่สุดของชาติอาเซียนทั้งสิบ คือการเข้าไปมีส่วนสำคัญในการจัดตั้งข้อตกลงความร่วมมือระหว่างภูมิภาคด้านการต่อต้านโจรสลัดและการปล้นสะดมกองเรือด้วยอาวุธในเอเชีย (Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against ships in Asia - ReCAAP) อันเป็นองค์การระหว่างรัฐบาลที่ได้รับการผลักดันในการประชุมสุดยอดอาเซียนบวกสาม ในปี 2544 ข้อตกลง ReCAPP มีผลบังคับใช้จริงในเดือนกันยายน 2549 และค่อนข้างสร้างผลลัพธ์ในแง่บวก เมื่อดูจากจำนวนการกระทำอันเป็นโจรสลัดในบริเวณช่องแคบมะละกาที่ลดลงพอสมควร กระนั้น การทำงานของ ReCAPP ยังมีข้อจำกัดอยู่มาก อันเนื่องมาจากชาติอาเซียนอย่างมาเลเซีย และอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลัก ไม่ได้ลงนามและให้สัตยาบันในข้อตกลงดังกล่าว

ทั้งนี้ มาเลเซียปฏิเสธการลงนามเพราะมองว่า รูปแบบการทำงานของ ReCAPP ซึ่งมีสำนักงานกลางอยู่ที่สิงคโปร์ จะทับซ้อนกับอำนาจหน้าที่ของศูนย์รายงานโจรสลัดของ IMB ที่ตั้งอยู่ ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ความขัดแย้งดังกล่าวส่งผลสำคัญหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การขาดการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและการวิเคราะห์วิจัยในพื้นที่เฝ้าระวัง จนทำให้บางส่วนจากรายงานของหน่วยงานทั้งสองสถาบันขัดแย้งกันอย่างน่าประหลาดใจ ขณะที่อินโดนีเซียไม่ยินยอมให้สัตยาบันในข้อตกลง ReCAPP เพราะเห็นว่าข้อตกลงดังกล่าวอาจละเมิดอธิปไตยของอินโดนีเซีย โดยมองว่า ปัญหาโจรสลัดเป็นปัญหาความมั่นคงภายในของอินโดนีเซีย ที่สามารถแก้ไขได้ด้วยการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด และเสริมความเข้มแข็งให้กับกองทัพเรือในการลาดตระเวนและจัดการกับกลุ่มโจรสลัดที่แฝงตัวอยู่ตามหมู่เกาะต่าง ๆ

ความขัดแย้งข้างต้นเป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นข้อจำกัดของความร่วมมือด้านความมั่นคงของอาเซียนเองในการแก้ไขปัญหาที่น่ากังวลนี้ ปัญหาโจรสลัดจะไม่สามารถแก้ไขได้เลย หากแต่ละประเทศยังคงไม่แก้ไขกฎหมายทางทะเลที่มีความหละหลวม ทั้งยังมีปัญหาขาดแคลนผู้เชี่ยวชาญและเทคโนโลยีที่ทันสมัย รวมไปถึงปัญหาเรื่องการประสานงานระหว่างประเทศอย่างไม่จริงจังนักในการต่อต้านโจรสลัด เนื่องจากหลายประเทศมักมีข้อพิพาทด้านอธิปไตยเหนือดินแดนทางทะเลระหว่างกัน จนเป็นเหตุให้แต่ละประเทศเกรงว่า การยอมลงนามในข้อตกลงทางทะเลระหว่างประเทศใด ๆ อาจกลายเป็นการยอมรับสิทธิอันชอบธรรมทางกฎหมายเหนือดินแดนทางทะเลของชาติอื่นอย่างไม่ตั้งใจ สิ่งเหล่านี้ แสดงให้เห็นถึงการหวงแหนอธิปไตยของชาติอาเซียน ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการร่วมมือระหว่างประเทศ โดยเฉพาะการเป็นประชาคมการเมือง-ความมั่นคงอาเซียน

นอกจากนี้ สภาพแวดล้อมทางการเมืองและเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่เปลี่ยนไปยังมีส่วนสำคัญที่ทำให้กลุ่มโจรสลัดเติบโตขึ้นมากด้วย ตัวอย่างสำคัญ เช่นกลุ่มอาชญากรรมข้ามชาติที่พัฒนาขึ้นอย่างเป็นระบบ และสร้างเครือข่ายกิจกรรมผิดกฎหมายอยู่ทั่วภูมิภาคกลุ่มคนเหล่านี้มักมีบทบาทอยู่เบื้องหลังการปล้นสะดมของโจรสลัดหลายครั้ง สาเหตุหนึ่งเพราะมีอาวุธและทุนรอนมากพอที่จะบุกปล้นเรือขนส่งขนาดใหญ่ได้ ขณะเดียวกัน การประมงรูปแบบใหม่ หลังมีการกำหนดเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ยังทำให้ชาวประมงท้องถิ่นที่ส่วนใหญ่พึ่งพิงรายได้กับการประมงเพียงอย่างเดียว มักต้องลักลอบเข้าไปจับปลาในน่านน้ำของประเทศอื่น ทำให้ตกเป็นเหยื่อของโจรสลัดได้ง่าย หรืออีกด้านหนึ่งคือ ความยากจนและรายได้ที่ไม่เพียงต่อการเลี้ยงชีพอาจทำให้พวกเขากลายเป็นโจรสลัดเสียเอง

ในภาพรวม ตัวเลขที่น่าจะเบาใจได้บ้างคือ จำนวนการกระทำอันเป็นโจรสลัดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ตลอดปีที่แล้วลดลงจากสองปีก่อนหน้านั้น และกว่าร้อยละ 60 ของเหตุการณ์ทั้งหมด มักเกิดขึ้นบริเวณท่าเรือหรือจุดทอดสมอใกล้ชายฝั่ง ซึ่งต่างจากโจรสลัดในแอฟริกาที่มักกระทำการในน่านน้ำสากลเป็นหลัก สิ่งนี้แสดงให้เห็นว่า การปล้นสะดมของโจรสลัดในน่านน้ำของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มักไม่ใช่การปล้นขนาดใหญ่และสร้างความสูญเสียทางทรัพย์สินมากนัก แต่นั่นไม่อาจทำให้เราละเลยความเป็นจริงที่ว่า การขาดความร่วมมืออย่างจริงจังระหว่างกลุ่มประเทศผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย จะทำให้การแก้ไขปัญหาความมั่นคงที่ค่อนข้างซับซ้อนอย่างปัญหาโจรสลัด ดำเนินไปอย่างยากลำบากมากขึ้น ยิ่งกว่านั้น ทรัพย์สินที่ถูกปล้นชิงไป ไม่น่าจะเทียบได้กับผู้คนบนเรือที่ถูกโจมตี ที่มักต้องจบชีวิตลงกลางทะเล และการปล้นสะดมของโจรสลัด ไม่ได้มีอะไรน่าตื่นเต้นหรือน่าพิสมัยเหมือนอย่างในภาพยนตร์ฮอลลีวูด