เขตการค้าเสรีเซี่ยงไฮ้ : พิเศษแค่ไหน เสรีอย่างไร

“เขตการค้าเสรีเซี่ยงไฮ้” (Shanghai Free Trade Zone : SFTZ) อย่างเป็นทางการ เมื่อปลายเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา

ช่วง 1 -2 เดือนนี้ ดิฉันได้รับรู้รับฟังข้อมูลเรื่อง FTZ นี้อย่างท่วมท้น (ตามกระแสเห่อข่าวเรื่องนี้ของสื่อจีน) โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ได้ไปใช้ชีวิตอยู่ในเมืองจีนนานร่วม 1 เดือนภายใต้โครงการอบรมหลักสูตร Economic Development Issues จัดโดยสถาบันวิชาการชั้นสูงสุดสังกัดรัฐบาลจีนที่เรียกว่า Chinese Academy of Social Sciences (CASS) ร่วมกับเพื่อนต่างชาติอีก 21 ประเทศ

ครั้งแรกที่ได้รับทราบเรื่องการอนุมัติจัดตั้งเขต FTZ ในเซี่ยงไฮ้ ดิฉันก็เกิดคำถามขึ้นมาทันทีว่า เขตการค้าเสรี FTZ ที่ว่านี้จะพิเศษแค่ไหน และเสรีอย่างไร จะเหมือนหรือต่างกับสารพัดเขตเศรษฐกิจพิเศษตามมณฑลต่างๆ ที่รัฐบาลจีนเคยนำมาใช้ในการดึงดูดทุนต่างชาติอย่างไรบ้าง

บทความในวันนี้ เราจึงจะมาไล่เรียงดูกันว่า “เขตการค้าเสรีเซี่ยงไฮ้ หรือ SFTZ” เป็นอย่างไร รัฐบาลจีน (จะ) จัดตั้งขึ้นมาเพื่ออะไร โดยข้อมูลส่วนใหญ่ได้มาจากการรับฟังเลคเชอร์ของบรรดาผู้เชี่ยวชาญจีนที่มาเป็นวิทยากรในหลักสูตรอบรมของ CASS ที่กรุงปักกิ่ง

ขอเริ่มจากข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับ “เขตการค้าเสรีเซี่ยงไฮ้” ว่า เขต FTZ คืออะไร และมีขนาดใหญ่เพียงใด รัฐบาลจีนได้กำหนดให้เขต FTZ นี้ครอบคลุมพื้นที่เศรษฐกิจการค้าที่สำคัญ 4 แห่งในมหานครเซี่ยงไฮ้ ได้แก่ (1) เขตสินค้าสิทธิพิเศษภาษีอากรไว่เกาเฉียว หรือเขตคลังสินค้าทัณฑ์บน (bonded zone) (2) เขตโลจิสติกส์ไว่เกาเฉียว ทั้งสองเขตนี้อยู่ในบริเวณท่าเรือไว่เกาเฉียว ซึ่งเป็นท่าเรือขนส่งสินค้าที่เก่าแก่และมีการใช้งานอย่างคับคั่งของมหานครเซี่ยงไฮ้ (3) เขตท่าเรือหยางซาน เป็นท่าเรือน้ำลึกที่สำคัญที่สุดของจีน ตั้งอยู่บนเกาะหยางซานกลางทะเล โดยต้องใช้สะพานยาว 30 กว่ากิโลเมตรเพื่อเชื่อมเกาะหยางซานกับแผ่นดินเซี่ยงไฮ้ และ (4) ท่าอากาศยานผู่ตงเซี่ยงไฮ้ เป็นสนามบินชั้นนำของจีน โดยภายใต้เขต SFTZ ทั้ง 4 แห่งจะจัดเป็นเขตที่ศุลกากรจีนควบคุมพิเศษและเปิดเสรีด้านการเงิน รวมพื้นที่ทั้งหมด 28.78 ตารางกิโลเมตร

เขตการค้าเสรี SFTZ ที่ว่านี้จะพิเศษอย่างไร และจะแตกต่างจากรูปแบบการพัฒนาพื้นที่เฉพาะด้านเศรษฐกิจตามที่เคยปฏิบัติมาอย่างไรบ้าง ผู้เชี่ยวชาญจีนหลายคนที่ดิฉันคุยด้วยได้อธิบายว่า “เขต FTZ ในเซี่ยงไฮ้รอบนี้พิเศษจริงๆ นะ (ครับ) เป็นเรื่องใหม่ และคาดหวังจะให้เป็นนโยบายชิ้นโบแดงของรัฐบาลจีนชุดใหม่” เนื่องจากผู้นำจีนรุ่นที่ 5 นี้ตั้งใจที่จะใช้เขต SFTZ เป็นพื้นที่เฉพาะในการ “ทดลอง” เปิดเสรีด้านเงินทุน โดยจะขจัดอุปสรรคด้านการไหลเวียนของเงินทุนต่างๆ และเน้นการเปลี่ยนแปลงระดับสถาบัน โดยรัฐบาลจีนจะเริ่มทดลองการบริหารเปิดกว้างและเปิดเสรีใน 4 ด้านหลัก คือ การลงทุน การค้า การเงิน และระบบกฎหมายการบริหารงานของภาครัฐ

ประเด็นนี้เป็นยุทธศาสตร์ระดับชาติของรัฐบาลจีนชุดปัจจุบัน นำโดยนายกรัฐมนตรีคนใหม่ คือ ดร.หลี่เค่อเฉียง ซึ่งเป็นเซียนเศรษฐกิจมีพื้นฐานการศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ตั้งแต่ระดับปริญญาตรี โทและเอก โดยนายกฯ หลี่ได้หยิบยกเรื่องนี้เป็นนโยบายสำคัญของการปฏิรูปเศรษฐกิจจีนในระดับสูงต่อไป

เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา นายกฯหลี่ ได้เริ่มประกาศแนวคิดจัดตั้งเขตการค้าเสรี (FTZ) เพื่อนำนโยบายเปิดเสรี (ที่มากขึ้น) มา “ทดลอง” ใช้ในบางพื้นที่เฉพาะของจีน โดยจะเป็นการปฏิรูปนโยบายทางการเงินของจีนขนานใหญ่ เพื่อผลักดันเศรษฐกิจภาคบริการของจีนให้มีบทบาทมากขึ้น พร้อมๆ กับการเดินหน้าลดการพึ่งพาภาคการส่งออกสินค้าให้น้อยลง

ผู้อ่านอาจจะเกิดคำถามตามมาว่า ทำไมต้องเซี่ยงไฮ้ ทำไมไม่ทดลองนำเขต FTZ ไปใช้ในมณฑลอื่นของจีน แน่นอนค่ะ ในขณะนี้ มหานครเซี่ยงไฮ้มีบทบาทชัดเจนในการเป็นศูนย์กลางทางการเงินการธนาคารของจีน และยังเป็นศูนย์กลางตลาดทุน โดยมีตลาดหุ้นจีนตั้งอยู่ในมหานครเซี่ยงไฮ้แห่งนี้ด้วย

เมื่อย้อนไปดูในปี 1992 ช่วงระยะแรกของการปฏิรูปเศรษฐกิจ รัฐบาลจีนเคยนำนโยบาย New Area มาใช้ในเขตผู่ตง (Pudong) ของเซี่ยงไฮ้ จนประสบความสำเร็จในการดึงดูดทุนต่างชาติและสามารถพัฒนาเขตผู่ตงของเซี่ยงไฮ้ให้กลายเป็นย่านการเงินชั้นนำของประเทศ จนได้รับการขนานนามว่าเป็น “วอลล์สตรีทของจีน”

โดยเฉพาะหลังจากที่จีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) ตั้งแต่ปลายปี 2001 รัฐบาลจีนได้ทยอยเปิดกว้างให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนและดำเนินธุรกิจด้านการเงินการธนาคารในจีนมากขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมีเขตผู่ตงในเซี่ยงไฮ้เป็นเสมือนแม่เหล็กในการดึงดูดสถาบันการเงินการธนาคารระดับโลกให้เข้ามาเปิดสำนักงานและตั้งสาขาในประเทศจีนมากขึ้น

ทั้งนี้ รัฐบาลจีนยังคงมีการควบคุมและไม่เปิดเสรีในตลาดเงินตลาดทุนอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะยังคงมีมาตรการควบคุมบัญชีทุน (capital account control) เพื่อเน้นรักษาเสถียรภาพในการเคลื่อนย้ายบัญชีทุน และยังคงควบคุมการไหลเข้าออกของเงินทุนระหว่างประเทศ

หากแต่ในขณะนี้ สถานการณ์เศรษฐกิจโลกได้เปลี่ยนไป สถานะทางเศรษฐกิจของจีนก็เปลี่ยนไปจนกลายเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของโลก และมีการผูกโยงเศรษฐกิจจีนกับเศรษฐกิจโลกจนแทบจะแยกกันไม่ออก ประกอบกับมีกระแสการจับคู่และจับกลุ่มทางเศรษฐกิจในภูมิภาคต่างๆ ของโลก มีทั้งกลุ่มเศรษฐกิจที่มีจีนเข้าร่วม เช่น กลุ่ม BRICS และกลุ่มเศรษฐกิจที่ไม่ (ให้) มีจีนเข้าร่วม เช่น กลุ่ม TPP และล่าสุด คือ กลุ่ม TTIP ข้อตกลงว่าด้วยคู่การค้าและการลงทุนข้ามมหาสมุทรแอตแลนติกระหว่างสหรัฐฯ กับประเทศในยุโรป ทั้งหมดนี้สะท้อนถึงรูปแบบความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจการค้าโลกที่เปลี่ยนไป

ที่สำคัญ รัฐบาลจีนอยู่ในระหว่างการเจรจาจัดทำสนธิสัญญาการลงทุนทวิภาคีจีน-สหรัฐฯ (Bilateral Investment Treaty) หรือ BIT ซึ่งจะต้องเปิดเสรีภาคการเงินมากขึ้น ดังนั้น ในที่สุดแล้ว จีนจำเป็นต้องมีการปฏิรูปภาคการเงินและเปิดเสรีตลาดเงินและตลาดทุนให้มากขึ้นอย่างที่ยากจะหลีกเลี่ยงได้ ผู้นำจีนจึงได้ตระหนักถึงความจำเป็นในการเดินหน้าปฏิรูปเศรษฐกิจภาคบริการ โดยเฉพาะการเปิดกว้างของภาคการเงินและการเปิดเสรีด้านเงินทุน

ผู้เชี่ยวชาญจีนบอกดิฉันด้วยความภาคภูมิใจว่า “การจัดตั้งเขต FTZ ในเซี่ยงไฮ้เพื่อเป็นพื้นที่เฉพาะในการ “ทดลอง” เปิดเสรี โดยเฉพาะการเปิดเสรีด้านเงินทุน จึงเป็นการปฏิรูปเศรษฐกิจของจีนขึ้นสู่ระดับใหม่ และเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการเตรียมตัวของจีนด้วยความสมัครใจ มิได้มีใครจากภายนอกมากดดัน หากแต่เป็นวิสัยทัศน์ของผู้นำจีน เพื่อให้จีนพร้อมรับกับกระแสการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจต่างๆ ของโลกต่อไป”

อย่างไรก็ดี ทางการจีนยังไม่ได้มีการแถลงรายละเอียด และยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องมาตรการต่างๆ ที่จะนำมาใช้ในเขต SFTZ ดังกล่าว จะมีก็เพียงข้อมูลในเชิงหลักการที่จะใช้เขต FTZ ในเซี่ยงไฮ้ เพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้าสินค้า และเน้นการเปิดเสรีด้านการเงิน รวมถึงการแลกเปลี่ยนเงินหยวนได้อย่างเสรี เน้นปฏิรูปกลไกทางการเงิน ระบบการค้าการลงทุน และปรับระบบการควบคุมตรวจตราศุลกากรทางการค้าให้คล่องตัวมากขึ้น เน้นการบริหารการค้าและการลงทุนอย่างโปร่งใสและเปิดเผยมากขึ้นด้วย ตัวอย่างเช่น เขต SFTZ จะเปิดกว้างและสนับสนุนการจัดตั้งธนาคารร่วมทุนและธนาคารต่างประเทศ ตลอดจนสถาบันการเงินที่ลงทุนโดยภาคเอกชนให้มากขึ้น เพื่อลดบทบาทของธนาคารของรัฐ เป็นต้น

จนถึงขณะนี้ ยังคงมีคำถามและความไม่ชัดเจนที่รอคอยคำตอบจากทางการจีน เช่น เขต SFTZ จะปล่อยให้อัตราแลกเปลี่ยนมีการเคลื่อนไหวตามกลไกตลาดอย่างเสรีเต็มที่หรือไม่ บริษัทที่จะเข้าไปจดทะเบียนในเขต SFTZ จะสามารถเปิดบัญชีพิเศษสำหรับการแลกเปลี่ยนเงินหยวนได้อย่างสมบูรณ์หรือไม่ และที่สำคัญ จะมีการปล่อยให้อัตราดอกเบี้ยเป็นไปตามกลไกตลาดมากขึ้นโดยลดบทบาทของทางการจีนในการกำหนดอัตราดอกเบี้ยหรือไม่ เป็นต้น

ดังนั้น จำเป็นต้องติดตามความคืบหน้าและเกาะติดพัฒนาการของเขตการค้าเสรี SFTZ ต่อไปว่าจะเสรีอย่างแท้จริงหรือไม่ เสรีแค่ไหนและเพียงใด

อย่างไรก็ดี ดิฉันขอชื่นชมผู้นำจีนที่มีวิสัยทัศน์ในการจัดตั้งเขต FTZ แห่งนี้ เพื่อเป็นเขตทดลองในการเปิดเสรีด้วยความสมัครใจ และเป็นการเตรียมพร้อมรับมือกับกระแสการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจการเงินที่ยากจะหลีกเลี่ยงได้ในอนาคต และยังเป็นการขับเคลื่อนการปฏิรูปเศรษฐกิจจีนในรูปแบบใหม่ที่ก้าวหน้ามากขึ้น โดยเฉพาะหากทางการจีนยอมปล่อยให้มีการเปิดเสรีบัญชีทุนอย่างแท้จริง ก็ย่อมจะเป็นประโยชน์กับผู้ลงทุนจากต่างประเทศ รวมทั้งนักลงทุนจากไทยและอาเซียนต่อไปด้วยค่ะ