ประชาธิปไตยคือการเลือกตั้งส.ว.?

ซึ่งถือว่ามีวุฒิสภาที่เก่าแก่และมีขนาดใหญ่ที่สุดในโลกแห่งหนึ่ง และแคนาดาที่สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) มาจากการแต่งตั้งร้อยเปอร์เซ็นต์ (เช่นเดียวกับอังกฤษ) แต่ดูเหมือนว่า พัฒนาการหรือการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นได้ค่อนข้างช้าจนถึงยาก

หากพิจารณาในกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและ/หรือมีระดับการพัฒนาทางประชาธิปไตยที่สูงกว่ากลุ่มประเทศอื่นๆ ทั่วโลกทั้งหมด พบว่า 19 ประเทศ (จากทั้งหมด 34 ประเทศ) ยังคงใช้ระบบสภาคู่หรือสองสภา

มี 11 ประเทศที่มีลักษณะการเมืองการปกครองเป็นแบบรัฐเดี่ยว (unitary) และใช้ระบบสภาคู่เหมือนเช่นประเทศไทย ทั้งนี้ แต่ละประเทศมีรูปแบบที่มาของ ส.ว. ที่แตกต่างกัน หลายประเทศกำหนดให้ ส.ว. ทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งโดยตรง (ญี่ปุ่น ชิลี โปแลนด์และสาธารณรัฐเชค) บางประเทศ ส.ว. ทั้งหมดมาจากการแต่งตั้ง (อังกฤษ) หลายประเทศใช้รูปแบบการเลือกตั้งแบบทางอ้อม (ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ และสโลวาเนีย) บางประเทศใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและโดยอ้อม (สเปน) บางประเทศใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและการแต่งตั้ง (อิตาลี) และบางประเทศในใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยอ้อมและการแต่งตั้ง (ไอร์แลนด์)

หากพิจารณาเป็นการเฉพาะเจาะจง ในประเทศที่มีระบบการเมืองการปกครองเป็นแบบราช อาณาจักรใกล้เคียงกับกรณีของประเทศไทย ก็จะเห็นถึงความหลากหลายถึงที่มาของ ส.ว. หลายๆ ประเทศมี ส.ว. มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด (อังกฤษ จอร์แดน) หลายๆ ประเทศ (กัมพูชา มาเลเซีย บาห์เรน ภูฏาน) มาจากการผสมผสานระหว่างการแต่งตั้ง (โดยพระมหากษัตริย์) และการเลือกตั้งโดยตรง บางประเทศ (เนเธอร์แลนด์) ใช้รูปแบบการเลือกตั้งโดยทางอ้อม บางประเทศ (สเปน) ใช้รูปแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งโดยตรงและโดยอ้อม ในขณะที่เบลเยียมมีลักษณะพิเศษโดยใช้ระบบผสมผสานระหว่างการเลือกตั้งโดยตรง การแต่งตั้งโดยรัฐสภาท้องถิ่นและเลือกตั้งโดยทางอ้อม (โดย ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง)

จากข้อเท็จจริงข้างต้น ทำให้เกิดประเด็นข้อสงสัยว่า ถ้าหาก “ประชาธิปไตยคือการเลือกตั้ง ส.ว.” ตามคำกล่าวของโทนี่ เบนน์ นักการเมืองอาวุโสแห่งเกาะอังกฤษแล้ว ทำไมหลายๆ ประเทศในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและมีระดับประชาธิปไตยสูงสุด จึงไม่มีการกำหนดให้มีการเลือกตั้ง ส.ว. โดยตรง ไม่ว่าจะเป็นจำนวนทั้งหมดหรือส่วนใหญ่ก็ตาม

ส่วนประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ก็มีความหลากหลาย ตั้งแต่ใช้ระบบเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด (สหรัฐฯและออสเตรเลีย) เลือกตั้งโดยทางอ้อม (ฝรั่งเศส) จนถึงขั้นยกเลิกวุฒิสภา (นิวซีแลนด์) ด้วยเหตุผลทั้งด้านประวัติศาสตร์ ภูมิศาสตร์และวัฒนธรรมทางการเมือง แตกต่างกันไป

ในบรรดาประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหมด กรณีของอังกฤษและแคนาดาถือว่ามีความน่าสนใจมากที่สุด เพราะเป็นเพียงสองประเทศที่ ส.ว. มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด จนวุฒิสภาอังกฤษถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็นสถาบันที่ไม่มีความเป็นประชาธิปไตย และเป็นเสมือนสิ่งที่ “ผิดปกติ” มากที่สุดสิ่งหนึ่งในสังคมอังกฤษ เช่นเดียวกับวุฒิสภาแคนาดาที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าล้าสมัยและผิดยุคผิดสมัยมากที่สุดในบรรดาวุฒิสภาของประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกทั้งหมด

การเรียกร้องให้มีการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงวุฒิสภามีต่อเนื่องเป็นร้อยปี และในช่วง 5-6 ปีที่ผ่านมา ประเด็นที่มาของ ส.ว.ถือ เป็นประเด็นที่ “ร้อนแรง” มากที่สุดและกลายเป็นวาระสำคัญวาระหนึ่งของรัฐบาลชุดปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นับตั้งแต่สมเด็จพระนางเจ้าอลิซาเบธที่ 2 ทรงมีพระราชดำรัสประจำปีเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2555 ที่เกี่ยวกับการปฏิรูปโครงสร้างของวุฒิสภา เป็นพระราชดำรัสสั้นๆ เพียง 15 คำเฉพาะที่เกี่ยวกับการปฏิรูปวุฒิสภาว่า “A bill will be brought forward to reform the composition of the House of Lords” อย่างน้อยที่สุด สะท้อนให้เห็นถึงท่าทีของพระองค์อย่างชัดเจนต่อการปฏิรูปวุฒิสภา

อย่างไรก็ตาม ความหวังที่จะเห็นการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงวุฒิสภาเกิดขึ้นในอนาคตอันใกล้นี้ในประเทศที่มีระดับประชาธิปไตยสูงกว่าประเทศอื่นๆ ทั่วโลกอย่างอังกฤษและแคนาดาก็ยังคงห่างไกลจากความเป็นจริง

ในการศึกษาว่าด้วยการปฏิรูปวุฒิสภาในประเทศต่างๆ ทั่วโลกนั้น ประเด็นที่ดูเหมือนเป็นหัวใจสำคัญที่สุดก็คือเรื่องที่มาของส.ว. (รวมทั้งอำนาจหน้าที่) มีการหยิบยกของหลักการดั้งเดิมของการมีวุฒิสภามาพิจารณา เพราะโดยหลักปรัชญาแล้ว วุฒิสมาชิกพัฒนามาจากแนวคิดเกี่ยวกับวุฒิสมาชิกของอาณาจักรโรมันโบราณ ซึ่งเรียกในภาษาลาตินว่า senatus หมายถึงสภาแห่งผู้อาวุโส (council of elders) ส่วนคำว่าวุฒิสมาชิกหรือ senator มาจากรากศัพท์ภาษาลาตินว่า senex หมายถึงผู้อาวุโส

เพราะฉะนั้นแล้ว วุฒิสภาจึงมีภาพพจน์ความเป็นสภาชนชั้นนำ (elite) ของประเทศ (มากกว่าสภาผู้แทนราษฎร) เป็นศูนย์รวมของผู้อาวุโส ผู้มีประสบการณ์ ความรู้ ความชำนาญมากกว่าใครๆ ในสังคมนั้นๆ รวมถึง ส.ส. ด้วยเหตุนี้ วุฒิสภาจึงถูกคาดหวังว่าจะเป็นสภา “แห่งความคิดที่สอง” ที่คอยช่วยเหลือให้คำปรึกษา ชี้แนะ และหารือไตร่ตรองร่วมกับสภาล่าง ในสหรัฐฯ วุฒิสภาก็ถูกคาดหวังให้ทำหน้าที่เสมือนเป็น “เบรค” ยับยั้งอารมณ์ความรู้สึก (ที่แปรปรวนผันผวนหรือไม่แน่นอน) ของสาธารณชน หรือเป็น “กำแพงที่จำเป็น” ในการยับยั้งความไม่แน่นอนและอารมณ์ของผู้คน

เพราะฉะนั้นแล้ว ปัญหาก็คือวิธีการใดที่จะเป็นหลักประกันว่าสามารถคัดสรรบุคคลที่มีคุณสมบัติใกล้เคียงกับหลักการปรัชญาข้างต้นได้ดีที่สุด ใช่การเลือกตั้งโดยตรงหรือไม่?

ในความเห็นของฝ่ายที่คัดค้านไม่เห็นด้วยกับการเลือกตั้ง ส.ว. โดยตรง หน้าที่ความสำคัญของ ส.ว. ดังกล่าวจะเลือนหายไปหากกำหนดให้ ส.ว. ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด นี่คือสิ่งที่สังคมการเมืองไทยต้องพิจารณาว่า เหตุผลข้ออ้างนี้มีน้ำหนักมากน้อยแค่ไหน นอกจากนี้ ก็มีการหยิบยกเอาประเด็นเรื่อง “ความเหนือกว่า” (supremacy) และ “ความเป็นเอก” (primacy) ของส.ส.และสภาผู้แทนราษฎร ที่ (อาจ) จะถูกกระทบหรือถูกบั่นทอนหากมี ส.ว. มาจากการเลือกตั้งโดย ตรง

นอกเหนือจากประเด็นเรื่องที่มาของ ส.ว. ที่ถือว่าสำคัญหรืออ่อนไหวที่สุดแล้ว ประเด็นเรื่องจำนวนส.ว.ก็ถือว่ามีความสำคัญไม่น้อยเช่นกัน ผู้เขียนไม่สามารถวิจารณ์ว่าตัวเลขข้อเสนอ 200 คนนั้นเหมาะสมมากน้อยแค่ไหน

แต่หากพิจารณาบรรดา 78 ประเทศทั่วโลกที่มีวุฒิสภานั้น ส่วนใหญ่ (30 ประเทศ) มีจำนวนสมาชิกน้อยกว่า 50 คน 19 ประเทศมีจำนวน ส.ว. ในช่วงจำนวนระหว่าง 100-199 คน มี 5 ประเทศที่มีจำนวน ส.ว. ในช่วง 200-299 คน และมีเพียงประเทศเดียวที่มี ส.ว.มากกว่า 500 คน

หลักการสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่งคือการกำหนดวิธีการเพื่อให้ได้มาซึ่ง ส.ว. ซึ่งก็คือการกำหนดวิธีการรูปแบบการเลือกตั้งที่จะต้องแตกต่างจากการเลือกตั้ง ส.ส. แต่ถ้าหากพิจารณาจากร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฯที่กำหนดให้ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง เท่ากับว่า การเลือกตั้ง ส.ว. ในมุมนี้จึงแทบจะไม่มีความแตกต่างจากการเลือกตั้ง ส.ส.

บทความนี้ใคร่ขอเสนอวิธีการเลือกตั้ง ส.ว. ที่แตกต่างจากการเลือกตั้ง ส.ส. อย่างชัดเจน โดยมีหลักสาระสำคัญ ดังนี้

หนึ่ง กำหนดให้พื้นที่ทั้งประเทศเป็นเขตเลือกตั้งเพียงเขตเดียว ในรูปแบบเดียวกับกรณีของฟิลิปปินส์ (แต่จะแตกต่างในรายละเอียดบางประการ) ถึงแม้ว่าโดยหลักการแล้ว จะมีความเชื่อว่า การเลือกตั้ง ส.ว. โดยตรงจะสอดคล้องและเป็นประชาธิปไตยมากกว่าการแต่งตั้งหรือการเลือกตั้งทางอ้อม แต่ระบบการเลือกตั้ง ส.ว. ควรจะต้องแตกต่างจากการเลือกตั้ง ส.ส. ในระดับใดระดับหนึ่งอย่างชัดเจน

อย่างน้อยที่สุด การกำหนดเขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้งเพียงเขตเดียวโดยไม่แบ่งแยกเป็นเขตจังหวัด จะทำให้ ส.ว. มีฐานะเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยที่ไม่ซ้ำซ้อนหรือกล่าวได้ว่า มีความแตกต่างจาก ส.ส. อย่างชัดเจน ในทางปฏิบัติแล้ว ส.ว. น่าจะสามารถทำหน้าที่ได้มากขึ้น ไม่ต้องพะวงกับงานราษฎร์ งานแต่ง หรืองานบวชในเขตพื้นที่การเลือกตั้ง

สอง เปิดกว้างให้คนไทยทุกคนที่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายกำหนดสามารถสมัครเป็น ส.ว. ได้อย่างเสรีโดยไม่ต้องสังกัดพรรคการเมืองใดๆ ทั้งนี้ ควรจะต้องกำหนดคุณสมบัติบางประการของผู้สมัคร ส.ว. ที่สะท้อนถึงความ “อาวุโส” กว่าบุคคลที่สมัครเป็นส.ส. อันเป็นหลักการพื้นฐานสากลของการมีวุฒิสภา ซึ่งอาจจะกำหนดความอาวุโสไว้ขั้นตำที่อายุ “45” ก็น่าจะเหมาะสมกว่า

สาม ควรกำหนดจำนวน ส.ว. ที่แน่นอนตายตัว เช่น 200 คน และใช้ระบบการเลือกตั้งแบบ “วันแมนวันโหวตหนึ่งเขต” นั่นคือ ผู้มีสิทธิแต่ละคนจะสามารถโหวตเลือกผู้สมัครได้เพียงคนเดียวหรือหมายเลขเดียวเท่านั้น (ซึ่งแตกต่างจากกรณีของฟิลิปปินส์ที่ผู้มีสิทธิแต่ละคนสามารถลงคะแนนเสียงเลือกผู้สมัครได้ถึง 12 คน)

หลังจากนั้น เมื่อรวมคะแนนทั้งประเทศแล้ว ผู้สมัครที่ได้คะแนนสูงสุด 200 อันดับแรกจะได้รับเลือกตั้งให้เป็น ส.ว. และเพื่อให้การเลือกตั้งแบบนี้สอดคล้องสอดรับกับหลักการของความต่อเนื่อง ควรที่จะกำหนดว่า ในการเลือกตั้ง ส.ว. แบบทั้งประเทศหนึ่งเขตในครั้งแรกนี้ ส.ว. ที่ได้คะแนนสูงสุด 100 อันดับแรกจะอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระ 6 ปี ส่วน ส.ว. อีกจำนวน 100 คนที่ได้คะแนนสูงสุดอันดับตั้งแต่ 101-200 จะอยู่ในตำแหน่งได้ 5 ปีแล้วให้มีการเลือกตั้งใหม่ โดย ส.ว. ชุดใหม่ 100 คนนี้จะอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระ 6 ปี หลังจากนั้น ก็จะมีการเลือกตั้ง ส.ว. ใหม่จำนวน 100 คนในทุกๆ 6 ปี

ทั้งนี้ วิธีการเลือกตั้งแบบเขตเดียวทั้งประเทศนี้แตกต่างจากระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนหรือแบบปาร์ตี้ลิสต์รวมทั้งแบบของฟิลิปปินส์ตรงที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผูกพันกับพรรคการเมือง ผู้สมัครแต่ละคนจะต้องไม่สังกัดพรรคการเมืองใดๆ ควรกำหนดให้เป็น ส.ว. ได้เพียงสมัยเดียว และในกรณีที่มีตำแหน่งว่างลง ไม่ว่าจะด้วยสาเหตุประการใด ก็ให้ขยับผู้สมัครที่ได้คะแนนอันดับถัดไปแทนที่

งานวิจัยล่าสุดของนักวิชาการอิตาลีกลุ่มหนึ่งแห่งมหาวิทยาลัยคาตาเนีย ได้ข้อสรุปที่น่าสนใจมากประการหนึ่งก็คือ หากสมาชิกรัฐสภาไม่มีความเกี่ยวโยง เกี่ยวพันหรือผูกมัดกับพรรคการเมืองในทางใดทางหนึ่งแล้ว ประสิทธิภาพในหน้าที่ความรับผิดชอบจะดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ