ข้อวิจารณ์ พ.ร.บ.ให้อำนาจกู้เงินพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งของประเทศ

การต่อสู้ทางแนวความคิดยังคุกรุ่นอยู่มิได้จางหายไป ดังนั้น ผู้เขียนจึงใคร่แสดงความเข้าใจในเหตุการณ์ ประสบการณ์ในการทำงานที่เกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ และข้อคิดเห็นในประเด็นที่เกิดขึ้นในมิติต่างๆ

1. การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งของประเทศ ประเด็นนี้น่าจะเป็นเรื่องเดียวที่ทุกคนเห็นพ้องต้องกันอย่างเป็นเอกฉันท์

2. ประเด็นในตัวพ.ร.บ. คือ พ.ร.บ.ที่มีอยู่ไม่สามารถดำเนินการได้ จึงต้องตรากฎหมายใหม่? เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้วก็พบว่าเป็นการไปนำความกฎหมายที่มีอยู่ ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ. วิธีงบประมาณ พ.ศ. 2502 พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาปรับใช้

3. วิธีการตรากฎหมายก็ขาดความชัดเจนว่าจะเป็นแบบสาระบัญญัติหรือวิธีบัญญัติ

4. การตรากฎหมายกู้เงิน ที่เป็นวิธีบัญญัติในอดีต พ.ร.บ. กู้เงินในประเทศ พ.ศ. 2485 มี 9 มาตรา แต่มีความชัดเจนในการปฏิบัติ คือ

1) วัตถุประสงค์ (มาตรา 3) ประกอบด้วย การสหกรณ์ การอุตสาหกรรม ชดเชยเงินคงคลัง

2) วิธีกู้เงิน (มาตรา 4) คือ การออกพันธบัตร

3) อัตราดอกเบี้ย (มาตรา 5) ร้อยละ 4.1-4.2

4) ระยะเวลาการกู้ (มาตรา 6) การสหกรณ์และการอุตสาหกรรม 30 ปี ชดเชยเงินคงคลัง 10 ปี

5) การจ่ายคืนเงินกู้ (มาตรา 7) การสหกรณ์ รายได้จากสหกรณ์ การอุตสาหกรรมรายได้จากอุตสาหกรรม ชดเชยเงินคงคลัง เงินคงคลังหรืองบประมาณประจำปี

6) การบริหารเงินกู้ (มาตรา 8) การสหกรณ์ ใช้เป็นทุนสหกรณ์หรือธนาคาร (ตราเป็นพ.ร.ก.) การอุตสาหกรรม ใช้เป็นทุนองค์การสาธารณะหรือผู้ประกอบการอุตสาหกรรม (ตราเป็นพ.ร.ก.) ชดเชยเงินคงคลัง จ่ายตามพ.ร.บ.งบประมาณ

7) การดำเนินการกู้ (มาตรา 9) ให้ออกกฎกระทรวงในรายละเอียดของการกู้เงิน

พ.ร.บ.กู้เงินฉบับนี้ สามารถนำไปปฏิบัติได้ โดยมีความชัดเจนว่าใครจะรับผิดชอบอะไร? ทำอะไร? อย่างไร? ภายใต้การสนับสนุนด้วยการใช้ศักดิ์ของกฎหมายที่เหมาะสม

5. ปฏิกิริยาจากการเสนอพ.ร.บ.ที่เกิดขึ้นมาจากอะไร? ในเบื้องต้นใคร่เสนอประเด็นว่าเป็นผลจากการนำเนินงานที่ข้ามขั้นตอน และการทำรายละเอียดในสาระโครงการน้อยจนเกินไป (ทำให้เกิดข้อวิจารณ์ว่าตีเช็คเปล่า)

1) ระบบการทำงานโครงการขนาดใหญ่ ก่อนจะมีการกู้เงินนั้น มีงานหลัก (สาระโครงการ) ที่ต้องดำเนินการ คือ การทำแผนแม่บท การศึกษาความเป็นไปได้ การออกแบบโครงการและการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม การจัดสรรงบประมาณเพื่อดำเนินงานซึ่งมีงานการระดมทรัพยากร (กู้เงิน) ดังนั้นเมื่อจะมีการกู้เงิน จึงเป็นเรื่องธรรมดาที่จะมีการถามถึงงานที่ทำมาก่อนแล้วส่งผลให้มีการกู้ ซึ่งเป็นที่มาของการวิวาทะกันอยู่เนื่องๆ

2) งานที่ต้องในข้อ 1) ที่ถูกนำเสนอออกมาไม่ได้สร้างความเชื่อถือว่าได้มีการดำเนินการอย่างจริงจังและรอบคอบ แต่กลับให้ความรู้สึกว่าไม่ได้ดำเนินการอะไรมาเลย จากคำตอบที่ว่าแล้วจะส่งคำตอบให้ในภายหลังหรือจะดำเนินการให้ในภายหลัง ถึงแม้เรื่องนี้จะเป็นเรื่องดีและจำเป็น ก็จะนำไปสู่ข้อสรุป คือ “การชิงสุกก่อนห่าม”

ปัญหาลักษณะนี้ จะเป็นการสร้างความขัดแย้งที่บาดลึกและยาวนาน เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจที่ขาดหลักการหรืออำนาจบาตรใหญ่ นอกจากนั้นยังมีความชัดเจนว่าประชาชนไม่มีส่วนร่วม เพราะได้ข้ามขั้นตอนที่สำคัญๆ ไปไม่ว่าแผนแม่บท และ/หรือการศึกษาความเป็นไปได้

6. จากการติดตามและค้นคว้าข้อมูลจากสารสนเทศนั้น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งของประเทศ คือ การกู้เงิน 2 ล้านๆ บาท รายละเอียดอย่างอื่นไม่แน่นอนและกระจัดกระจาย ดังนั้น ถ้าคนอื่นจะคิดไปเองหรือจินตนาการน่าจะเป็นสิทธิโดยชอบธรรม ที่ผู้รับผิดชอบไม่สามารถกล่าวหาได้ หรืออีกนัยหนึ่งผู้รับผิดชอบต่างหากที่จะถูกถามเรื่องความโปร่งใสและการตรวจสอบได้ตามหลักธรรมาภิบาล

7. จากข้อ 3. ผู้เขียนพยายามมองเรื่องนี้อย่างเข้าใจว่าเป็นความพยายามที่จะสร้างสิ่งดีให้กับประเทศ ดังนั้น ผู้เขียนจึงลองนำหลักการเรื่องสินค้าสาธารณะและสินค้าเอกชนมาเป็นกรอบในการพิจารณา ซึ่งควรทำในระดับแผนแม่บท

8. สินค้าสาธารณะ คือ สินค้าที่สามารถบริโภคร่วมกันได้โดยยังมีความพึงพอใจได้ ที่ยกตัวอย่างเสมอก็คือ การป้องกันประเทศ แต่โดยนัยในที่นี้ คือ การจัดบริการพื้นฐานของรัฐที่ประชาชนทุกคนมีสิทธิ์ที่จะใช้ได้อาจจะฟรีหรือถ้าจัดเก็บค่าบริการก็ต้องต่ำหรือไม่แสวงหากำไร

9. สินค้าเอกชน คือ สินค้าที่ถูกบริโภคแล้วจะบริโภคซ้ำไม่ได้ เช่น อาหาร นัยที่จะนำมาใช้ คือ การผลิตสินค้า จะต้องมีราคาที่ตอบแทนทางเศรษฐกิจที่คุ้มทุน ในที่นี้ คือ บริการพื้นฐานที่เป็นทางเลือก

10. จากข้อ 8 และ 9 ควรใช้เป็นกรอบในการจัดแผนงาน จนถึงการกู้เงิน โดยส่วนที่เป็นสินค้าสาธารณะนั้นชอบที่จะใช้รายได้แผ่นดิน (ภาษี) มาจ่ายคืนเงินกู้ ในขณะที่บริการพื้นฐานทางเลือกจะต้องหารายได้มาจ่ายคืนเงินกู้เอง

11. ประเด็นของสาระของโครงการที่ควรเพิ่มเติมในกรณีนี้ คือ

1) การปรับปรุงการบริหารงานของการรถไฟ เพื่อรองรับระบบรางคู่ ในด้านการขนส่งภายในประเทศ

2) การทบทวนและวางระบบผังเมือง ผังภาคและผังประเทศ เนื่องจากระบบคมนาคมจะเป็นเงื่อนไงของการเจริญเติบโตของเมือง

3) ระบบภาษีการพัฒนา โดยเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่มของที่ดินที่มีผลจากการตัดโครงข่ายใหม่

4) ระบบรองรับการกระจายคนจากสถานีรถไฟความเร็วสูงรวมถึงสถานที่จอดรถสำหรับผู้ที่มาใช้บริการด้วย

5) แนวทางในการพัฒนานิคมอุตสาหกรรม ให้สอดคล้องกับระบบรางคู่

การกู้เงินไม่ได้เป็นงานหลักของการจัดทำโครงการ และเป็นงานในขั้นตอนเกือบจะสุดท้ายหรือเป็นขั้นตอนแรกๆ ของการลงมือทำ ดังนั้น เมื่อจะกู้เงิน จึงเป็นเรื่องที่จะต้องถามหางานที่เกี่ยวกับโครงการที่ต้องทำก่อนหน้านั้น เพราะเงื่อนไงความสำเร็จของการดำเนินโครงการ อยู่ในขั้นตอนของการเตรียมโครงการ และประเทศไทยก็มีบทเรียนประเภทนี้มากมาย ไม่ว่าจะเป็นการสร้างเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้า โดยที่โครงการไม่ได้คิดถึงโครงการเสริม (Amendment Project) ในการกระจายน้ำหลังการผลิตไฟฟ้าเข้าสู่ไร่นา ซึ่งเป็นประเด็นที่เสนอไว้ในข้อ 11 ความไม่รอบคอบในการสร้างความเชื่อมโยงในระบบกฎหมายหรือใช้ศักดิ์ของกฎหมายไม่เหมาะสมในกรณี เช่น มติ ครม.(ความเป็นนิติบุคคล) จ่ายเงินแทน พ.ร.บ. นอกจากนั้นการเวนคืนที่ดินเป็นเรื่องที่ต้องลงรายละเอียดมากและใช้เวลา บทเรียนจากการสร้างทางด่วนระยะที่ 1 ที่ใช้ประกาศคณะปฏิวัติ และการสร้างป่าสักชลสิทธิ์ ที่ใช้ระบบราคาที่ดินที่สูง ยังต้องใช้เวลามากกว่าที่วางแผนไว้