กระแสการสร้างมาตรฐานและการประเมินเชิงปริมาณ

ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือเรื่องที่กระทรวงสาธารณสุขจะนำระบบ P4P (Pay for Performance) หรือการจ่ายค่าตอบแทนตามผลการปฏิบัติงานมาใช้ โดยสื่อสารมวลชนต่างให้ความสำคัญกับการนำเสนอข่าวสารในประเด็นดังกล่าวนี้เป็นอย่างมาก ทั้งในส่วนที่เป็นการรายงานข่าวทางโทรทัศน์และหนังสือพิมพ์ รวมถึงส่วนที่เป็นรายการที่มีการเชิญผู้เกี่ยวข้องมาแสดงความคิดเห็น

ประเด็นดังกล่าวนี้ มีทั้งฝ่ายคัดค้านอย่างชมรมแพทย์ชนบท และฝ่ายที่เห็นชอบด้วย อย่างแพทยสภาและโรงพยาบาลศูนย์ อย่างไรก็ตาม บทความนี้มิได้มีจุดประสงค์ที่จะแสดงความคิดเห็นว่าระบบ P4P ที่กระทรวงสาธารณสุขนำมาใช้นั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ แต่ต้องการตั้งข้อสังเกตว่าระบบการประเมินผลงานแบบคิดตามภาระงานหรือตามผลงานที่กำลังเริ่มเป็นที่นิยมใช้อย่างแพร่หลายมากขึ้นเรื่อยๆ นั้นมิได้เป็นของใหม่แต่อย่างใด เพียงแต่ ณ จุดเริ่มต้น วิธีการนี้ถูกนำมาใช้กับการทำงานในอุตสาหกรรมการผลิตที่เน้นเชิงปริมาณมิใช่การทำงานในลักษณะการให้บริการที่เน้นเชิงคุณภาพ

การจัดการในลักษณะนี้มีพื้นฐานอยู่ที่การแยกย่อยกระบวนการทำงานออกเป็นขั้นตอนที่ง่ายและไม่ซับซ้อน โดยให้คนงานแต่ละคนทำงานเฉพาะอย่างตามหลักการแบ่งงานกันทำ (Division of Labour) ดังที่ อดัม สมิธ เสนอไว้ การแบ่งงานกันทำนี้ไม่เพียงแต่จะเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) การทำงานเท่านั้น แต่ยังเพื่อทำให้ฝ่ายประเมินผลสามารถนับผลงานที่คนงานทำได้ในเชิงปริมาณได้ง่ายและไม่ต้องกังวลกับคุณภาพของชิ้นงานแต่ละชิ้นมากนัก ดังนั้น ฝ่ายจัดการจึงสามารถควบคุมให้คนงานทำงานได้ตามเป้าหมายที่กำหนดรวมถึงเพื่อกระตุ้นให้คนงานทำงานได้เกินกว่ามาตรฐานปกติ

ฝ่ายจัดการหรือฝ่ายประเมินผลจะเป็นผู้กำหนดค่ามาตรฐานกลางของการทำงานแต่ละชนิดเทียบกับเวลา เช่น เย็บกระดุมเสื้อหนึ่งตัวใช้เวลา 2 นาที ติดพื้นรองเท้าหนึ่งคู่ใช้เวลา 1 นาที เป็นต้น การกำหนดค่ามาตรฐานดังกล่าวเกิดจากการทำ Time Study ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ Scientific Management เพื่อกำหนดการใช้เวลามาตรฐานสำหรับการทำงานแต่ละอย่าง ซึ่งเบื้องหลังของการกำหนดค่าเวลามาตรฐานนี้จะต้องเริ่มต้นจากการทำ Motion Study เพื่อกำหนดขั้นตอนและวิธีการทำงานที่เป็นมาตรฐานเสียก่อน โดยหากมีการพัฒนาวิธีและขั้นตอนการผลิต ค่าเวลามาตรฐานก็จะมีการปรับเปลี่ยนตาม ดังนั้น จึงมีการเรียกวิธีการนี้ในลักษณะรวมๆ กันว่า Time and Motion Study

เมื่อได้เวลามาตรฐานสำหรับการทำชิ้นงานแต่ละชิ้น ฝ่ายจัดการก็จะสามารถคำนวณได้ว่าในระยะเวลาที่กำหนด เช่น 8 ชั่วโมงของการทำงาน คนงานจะต้องผลิตชิ้นงานในส่วนที่ได้รับมอบหมายได้กี่ชิ้น ดังนั้นวิธีการเช่นนี้จึงทำให้ฝ่ายจัดการสามารถควบคุมไม่ให้คนงานเฉื่อยงานหรืออู้งานได้ นอกจากนี้ ในกรณีที่ฝ่ายจัดการต้องการเร่งการผลิตหรือต้องการชิ้นงานจำนวนมากขึ้นโดยไม่เพิ่มคนงานหรือไม่เพิ่มเวลาการทำงาน ฝ่ายจัดการก็จะสร้างแรงจูงใจเพื่อกระตุ้นความเร็วในการผลิตด้วยการกำหนดค่าตอบแทนส่วนเพิ่ม (top up) ให้กับคนงานที่สามารถผลิตชิ้นงานได้มากกว่ามาตรฐานที่กำหนด เช่น สมมติว่าในเวลา 8 ชั่วโมง หากคนงานเย็บกระดุมเสื้อได้จำนวนเสื้อมากว่าค่ามาตรฐาน คนงานก็จะได้รับเงินส่วนที่เพิ่มจากค่าจ้างปกติตัวละ 2 บาท เป็นต้น

ระบบประเมินผลและการจ่ายค่าตอบแทนแบบคิดตามผลงานดังได้กล่าวมาซึ่งเริ่มต้นจากภาคอุตสาหกรรมการผลิตได้ถูกนำมาใช้อย่างแพร่หลายในปัจจุบัน โดยได้มีการปรับปรุงและประยุกต์ใช้กับหน่วยงานและลักษณะงานที่แตกต่างหลากหลายมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งถูกนำมาใช้กับหน่วยงานราชการที่มีลักษณะงานเป็นการให้บริการมิใช่การผลิตชิ้นงานแบบในภาคอุตสาหกรรม ดังเช่นที่ มหาวิทยาลัยนำระบบ KPI (Key Performance Indicators) มาใช้เพื่อพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือน และกระทรวงสาธารณสุขนำระบบ P4P (Pay for Performance) มาใช้เพื่อจ่ายค่าตอบแทนส่วนเพิ่ม

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าระบบ KPI และ P4P จะมีการปรับปรุงให้มีความซับซ้อนมากกว่าระบบการจ่ายค่าตอบแทนตามชิ้นงานแบบในภาคอุตสาหกรรมการผลิตขึ้นเพื่อให้เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพการทำงานที่มีความแตกต่างหลากหลาย ก็ยังมีข้อสังเกตว่าภาระงานที่จะถูกนับตามระบบดังกล่าวจะต้องมีมาตรฐานแบบเดียวกันตามที่ถูกกำหนดไว้และจะต้องสามารถวัดในเชิงปริมาณได้ เช่น KPI ของอาจารย์มหาวิทยาลัยจะพิจารณาจากจำนวนชั่วโมงสอนและจำนวนผลงานวิจัย เป็นต้น

ไม่เพียงแค่การประเมินผลงานของบุคลากรในหน่วยงานเท่านั้นที่ถูกวัดตามมาตรฐานแบบเดียวกันในเชิงปริมาณ แม้แต่การจัดลำดับมหาวิทยาลัยหรือการรับรองหลักสูตรการเรียนการสอนต่างๆ ว่ามีคุณภาพก็ยังหนีไม่พ้นการถูกทำให้เป็นมาตรฐานแบบเดียวและต้องสามารถวัดได้ในเชิงปริมาณ เช่น มีอาจารย์ที่มีคุณวุฒิการศึกษาหรือตำแหน่งทางวิชาการมากน้อยเพียงใด มีบทความที่ได้รับการตีพิมพ์ในวารสารที่มีค่า Impact Factor มากเพียงใด ไปจนกระทั่งนับว่าได้เงินทุนวิจัยมากแค่ไหน

แม้ไม่อาจปฏิเสธว่าการสร้างมาตรฐานและการวัดในเชิงปริมาณอย่างเช่นระบบ KPI, P4P หรือแม้แต่การจัดลำดับมหาวิทยาลัยจะมีประโยชน์ในหลายๆ ทางและหลายๆ กรณี แต่คงต้องตระหนักว่าการสร้างมาตรฐานให้เป็นแบบเดียวกันทั้งหมดและการวัดในเชิงปริมาณแต่เพียงอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอและไม่ครอบคลุมต่อการสะท้อนให้เห็นถึงคุณภาพของตัวบุคคลและคุณภาพของผลงาน และยิ่งไปกว่านั้นคือเป็นการละเลยต่อการความหลากหลายและการให้คุณค่าของการทำงาน