การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ กับกระบวนการที่ชอบ (Due Process)

จะสิ้นสุดการใช้บังคับ และทางกรุงเทพมหานคร (กทม.) ก็ได้เสนอผังเมืองรวมฉบับใหม่ (ปรับปรุงครั้งที่ 3) เพื่อให้สามารถบังคับใช้ต่อเนื่อง ตามผังเมืองฉบับใหม่นี้ ได้เสนอให้มีการก่อสร้างเส้นทางคมนาคมและขนส่งจำนวนมากกว่าหนึ่งร้อยสาย ครอบคลุมกรุงเทพมหานครทั้งหมด (โดยเป็นถนนแบบ ก. ขนาดเขตทาง 12 เมตร 19 สาย ถนนแบบ ข. ขนาดเขตทาง 16 เมตร จำนวน 86 สาย ถนนแบบ ค. ขนาดเขตทาง 20 เมตร จำนวน 3 สาย ถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร จำนวน 21 สาย ถนนแบบ จ. ขนาดเขตทาง 40 เมตร จำนวน 7 สาย ถนนแบบ ฉ. ขนาดเขตทาง 50 เมตร จำนวน 1 สาย และ ถนนแบบ ช. ขนาดเขตทาง 60 เมตร จำนวน 2 สาย กทม.) ได้เปิดรับฟังคำร้องของประชาชน 90 วัน และสรุปว่า จะมีการยกเลิกถนนตามผังเมือง ข. 44 ข. 61 และ ข. 62 เพียงสามสาย นอกนั้นยืนตามร่างเดิม ยึดขนาดถนนเป็นเกณฑ์

การดำเนินการของ กทม. ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์กับประชาชนแน่นอน ทั้งเพื่อแก้ปัญหาการคมนาคมขนส่งที่ติดขัดอย่างมากในปัจจุบัน และเพื่อรองรับการเจริญเติบโตของเมืองในอนาคต อย่างไรก็ตาม การดำเนินการของ กทม. ก็ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายหลายฉบับ นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พรบ. ผังเมือง และ พรบ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ทั้งนี้ ก็เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้คำนึงถึงความเสียหายและความเดือดร้อนที่จะเกิดกับประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการถูกเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ โดยเฉพาะการเวนคืนที่ดินเพื่อสร้างถนน อย่างที่กล่าวกันว่าผู้ที่ถูกเวนคืนถือว่าเป็นเรื่องของความโชคร้าย แต่ผู้ที่ไม่ถูกเวนคืนถือว่าเป็นความโชคดี เพราะราคาอสังหาริมทรัพย์จะเพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณเมื่อมีถนนตัดผ่าน ผู้ที่ถูกเวนคืนย่อมต้องคัดค้าน และก็เป็นเรื่องที่สามารถทำได้ ถ้าเป็นการใช้สิทธิตามที่กฎหมายกำหนด

อย่างไรก็ตาม กระบวนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ แม้กฎหมายจะให้อำนาจไว้ ก็มิได้หมายความว่าจะดำเนินการอย่างไรก็ได้ นั่นคือ กระบวนการเวนคืนจะต้องเป็นกระบวนการที่ชอบ (Due Process) ด้วย ตั้งแต่ต้น กระบวนการจะต้องผ่านการรับฟังความเห็นของประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ผ่านกระบวนการตรวจสอบเรื่องผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และเป็นไปตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด ในบางขั้นตอนของกระบวนการนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจไม่จำเป็นต้องดำเนินการเอง แต่สามารถจัดจ้าง บริษัทเอกชนเข้าทำหน้าที่แทน แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องรับผิดชอบต่อประชาชนในความไม่ชอบที่เกิดจากการดำเนินการของบริษัทที่ปรึกษาที่กระทำในทางการที่จ้างด้วย ซึ่งในบางครั้ง ด้วยความรีบเร่งที่จะสรุปผลงานเพื่อส่งมอบให้กับผู้ว่าจ้าง การดำเนินการของบริษัทที่ปรึกษา ซึ่งเป็นผู้รับจ้าง อาจดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามกระบวนการที่ชอบ ข้ามขั้นตอน และสรุปความเห็นเฉพาะที่เป็นประโยชน์กับฝ่ายผู้ว่าจ้าง โดยต้องการให้ผลงานที่ปรึกษาได้รับการยอมรับ และสามารถเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายตามที่ตกลงกับผู้ว่าจ้างโดยเร็ว โดยมิได้คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดกับประชาชนในเขตที่จะถูกเวนคืนว่าจะได้รับความเดือดร้อนอย่างไร แน่นอนว่าบริษัทเอกชนย่อมไม่ต้องรับผิดกับประชาชนที่ได้รับผลกระทบเพราะไม่ได้ดำเนินการใดๆ กับประชาชน แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในฐานะผู้ว่าจ้าง เมื่อรับเอาข้อสรุปของบริษัทที่ปรึกษามาใช้จะต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดกับประชาชนที่ได้รับผลกระทบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

กรณีศึกษากรณีหนึ่งคือการเวนคืนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อสร้างถนนสาย ค. 1 เชื่อมระหว่างถนนรามอินทรา กับถนนพหลโยธิน-รัตนโกสินทร์สมโภชน์ ตามผังเมืองเดิม ที่จะหมดอายุวันที่ 15 พฤษภาคม 2556 นี้

ตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม กทม. พ.ศ. 2549 ที่ขยายเวลาครั้งที่ 2 ได้กำหนดแนวถนนตั้งต้นที่ ถนนรามอินทรา กม. 1 (ใกล้กับปากซอยรามอินทรา 5) และจะตัดตรงขนานกับเส้นทางถนนพหลโยธินขึ้นไปทางเหนือ จนจรดถนนสายใหม่คือ พหลโยธิน-รัตนโกสินทร์สมโภชน์ ทั้งนี้ เพื่อบรรเทาการจราจรที่ติดขัดและเพิ่มความสะดวกในการเดินทาง อย่างไรก็ตาม กทม. ได้ปล่อยเวลาผ่านมาโดยมิได้ดำเนินการใด สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ แนวถนนที่จะเวนคืนเพื่อจัดสร้างถนนดังกล่าวได้มีสิ่งปลูกสร้างเกิดขึ้นมากมาย กลายเป็นพื้นที่ที่มีชุมชนอยู่อาศัยจำนวนมาก เมื่อ กทม. ได้พิจารณาตกลงที่จะดำเนินการก่อสร้างในปี 2555 ก็ได้จ้างบริษัทที่ปรึกษาทางด้านวิศวกรรมและด้านรับฟังความเห็นของประชาชนเป็นผู้ดำเนินการรับฟังความเห็นของประชาชน แต่จากการที่ประชาชนที่จะได้รับผลกระทบจากการเวนคืนมีจำนวนมากและคัดค้านแนวทางก่อสร้างนี้ ในที่สุดบริษัทก็เสนอให้เปลี่ยนแนวเวนคืนเพื่อก่อสร้างถนนเชื่อม ค. ใหม่ โดยใช้เวลาศึกษาไม่ถึงหนึ่งเดือนสรุปให้ใช้แนวทางเลือกใหม่ที่ กม. 2.5 เริ่มต้นจากสามแยกรามอินทราตัดลาดปลาเค้า ขึ้นเหนือจนจรดกับถนนตัดใหม่ที่กำลังก่อสร้าง

การดำเนินการรับฟังความเห็นของประชาชนในครั้งแรก ประชาชนที่อยู่ในแนวทางเลือกใหม่ไม่ได้รับทราบและไม่ได้รับเชิญเข้าร่วมประชุม จึงไม่มีการคัดค้าน อีกทั้งแนวถนนทางเลือกก็อยู่ห่างจาก กม. 1 ถึง 1.5 กม. เมื่อบริษัทที่ปรึกษาได้เชิญประชุมรับฟังความเห็นของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการเวนคืนเพื่อสร้างถนนตามทางเลือกใหม่ จึงได้รับการคัดค้านอย่างมาก อย่างไรก็ตามบริษัทที่ปรึกษาได้รีบเร่งสรุปงานส่งสำนักการโยธา กทม. ครั้งสุดท้าย บริษัทได้ใช้กลยุทธ์นำประชาชนจากพื้นที่อื่นมาสนับสนุนให้สร้างทางตามทางเลือกใหม่ พร้อมสรุปว่าไม่มีการคัดค้านและได้ผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนพร้อมได้มีข้อสรุปผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมครบถ้วนแล้ว การดำเนินการของบริษัทที่ปรึกษาได้รับการท้วงติงและคัดค้านจากประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการเวนคืนทุกครั้ง แต่เนื่องจาก กทม. ยังมิได้รับหรือปฏิเสธข้อสรุปของบริษัทที่ปรึกษาอย่างเป็นทางการ ประชาชนจึงได้แต่ยื่นความเห็นและขอความเป็นธรรมจาก กทม. ตั้งแต่หน่วยงานระดับสำนักการโยธา สำนักผังเมือง รวมถึง รองผู้ว่าราชการ และผู้ว่าราชการ กทม. ในขณะนั้นหลายต่อหลายครั้ง

จากการศึกษากรณีศึกษาดังกล่าว พบว่าการดำเนินการของ กทม. โดยอาศัยกฎหมายเวนคืนนั้นสามารถทำได้ แต่ประชาชนก็มีสิทธิที่จะคัดค้านเช่นกัน เริ่มตั้งแต่บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 ที่กำหนดว่า สิทธิของบุคคลในทรัพย์สินย่อมได้รับการคุ้มครอง ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาประกอบกับสิทธิของพลเมืองขั้นพื้นฐาน มาตรา 4 เรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลย่อมได้รับการคุ้มครอง มาตรา 5 ประชาชนชาวไทยไม่ว่าแหล่งกำเนิด เพศ ศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 26 ที่กำหนดว่าการใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ การดำเนินการของ กทม.ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยอาศัยบริษัทเอกชนในฐานะผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างปรึกษาเป็นผู้ดำเนินการแทน ย่อมไม่สามารถปฏิเสธความรับผิดในการกระทำหรือกระบวนการที่ไม่ชอบของผู้รับจ้างได้ และถ้ายังรับเอาผลของการดำเนินการที่ไม่ชอบมาดำเนินการต่อ ทั้งที่ทราบอยู่แล้ว ย่อมเข้าข่ายการปฏิบัติที่ไม่ชอบเสียเองด้วย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงพึงกระทำด้วยความระมัดระวังอย่างมาก โดยเฉพาะเมื่อได้รับการคัดค้านที่ดำเนินการอย่างต่อเนื่องและอย่างถูกต้องในการรักษาสิทธิของประชาชนในทรัพย์สินส่วนบุคคล ตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็ต้องยิ่งเพิ่มความระมัดระวังมากขึ้นอีก มิฉะนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือดังเช่น กทม. ตามกรณีศึกษานี้ จะต้องรับผิดต่อประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้