เมื่อคราวก่อนเราได้ศึกษาขั้นเสนอโครงการและขั้นดำเนินโครงการตาม ร่าง พ.ร.บ. การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. ....... ไปแล้ว
เมื่อดูจากระยะเวลาสูงสุดที่กำหนดไว้ของแต่ละขั้นตอนรวมกันแล้ว จะพบว่าจะใช้เวลาเกือบสิบเดือนเลยทีเดียว (ประมาณห้าเดือนบวกกับสี่เดือนครึ่ง) และนั่นยังไม่นับรวมระยะเวลาที่จะต้องให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติโครงการ และระยะเวลาการประกาศเชิญชวนเอกชนร่วมลงทุน การร่างสัญญาร่วมลงทุน การเจรจาและพิจารณาคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนโดยคณะกรรมการคัดเลือก (ซึ่งร่างกฎหมายใหม่ยังไม่ได้ระบุกรอบระยะเวลาเอาไว้) อีกนะคะ ฉะนั้น การย่นระยะเวลาในการปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆ ตามกฎหมายว่าด้วยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐฉบับใหม่จะเกิดขึ้นจริงตามที่มุ่งหวังหรือไม่ ก็เป็นประเด็นที่น่าติดตามดูค่ะ หากแต่ละหน่วยงานใช้เวลาในการปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆ น้อยกว่าระยะเวลาสูงสุดที่กฎหมายกำหนด การย่นระยะเวลาให้สั้นลงกว่าที่ปฏิบัติกันอยู่ตามกฎหมายฉบับเดิมก็อาจเป็นไปได้
แต่ที่น่าเป็นห่วงก็คือแต่ละหน่วยงานอาจจะใช้เวลาตามที่กฎหมายให้อย่างเต็มที่ (ซึ่งก็ไม่ผิดอะไร) หรือหากทำไม่ทันล่ะคะ คำถามที่ตามมาก็คือจะเกิดอะไรขึ้น? หลายครั้งหลายหนที่เราเห็นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องทำอะไรสักอย่างภายในระยะเวลาที่กำหนด เช่น ให้ออกกฎหมายเรื่องนั้นเรื่องนี้ออกมาหรือตั้งคณะกรรมการชุดใดชุดหนึ่งหรือดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายแม่บท แต่ก็กลับทำไม่ได้ โดยอ้างว่าระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเป็นเพียง "ระยะเวลาเร่งรัด" หากทำไม่ได้ตามนั้น ก็อาจจะไม่ได้มีผลกระทบต่อความสมบูรณ์ของขั้นตอนต่างๆ ที่ได้ทำมาแต่ประการใด
นั่นเป็นข้อสังเกตที่สำคัญประการหนึ่งของร่างกฎหมายใหม่ฉบับนี้ คือนอกจากจะไม่ได้กำหนดกรอบระยะเวลาสำหรับบางขั้นตอนเอาไว้แล้ว การกำหนดระยะเวลาเอาไว้ก็ใช่ว่าจะปฏิบัติตามได้ และหากปฏิบัติตามไม่ได้ ก็ยังไม่ชัดเจนว่าผลที่เกิดขึ้นจะเป็นอย่างไร หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สามารถแจ้งหรือขอขยายระยะเวลาในการดำเนินการได้หรือไม่ หากแจ้งหรือขอได้ ต้องทำอย่างไรและกระทำต่อใคร? หรือประเด็นนี้จะต้องรอกฎหมายลำดับรองระบุอีกครั้งหนึ่ง?
ซึ่งเมื่อดูจากถ้อยคำของร่างกฎหมายฉบับใหม่แล้ว ก็ไม่ได้ปรากฏถ้อยคำว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้นั้นจะขยายได้ ดังนั้น หากไม่มีการตีความโดยองค์กรที่มีอำนาจตีความเป็นอย่างอื่น ก็ดูเหมือนว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้ จะเป็น "ระยะเวลาบังคับ" เสียมากกว่า และหากเป็นเช่นนั้นจริง การปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดก็อาจเป็นความผิดตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้
นอกจากนี้ ความล่าช้าของการดำเนินโครงการอาจจะเกิดจากการที่เอกชนต้องการจะใช้ข้อสัญญาอนุญาโตตุลาการในสัญญาที่ทำกับภาครัฐด้วย ซึ่งในกรณีดังกล่าวก็จะต้องมีการขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรีด้วย ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2552 ที่ห้ามมิให้ใช้ข้อสัญญาอนุญาโตตุลาการในสัญญาที่หน่วยงานของรัฐทำกับเอกชน เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเป็นรายกรณีไป
กล่าวมาถึงตรงนี้ ท่านผู้อ่านอาจจะสงสัยว่าทำไมผู้เขียนถึงได้เน้นเรื่องระยะเวลานัก นั่นก็เพราะระยะเวลาในการปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆ ตามกฎหมายว่าด้วยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐเป็นปัจจัยที่ทำให้นักลงทุนเกิดความเชื่อมั่นที่จะลงทุนร่วมกับภาครัฐ หากระยะเวลาไม่ชัดเจนหรือปฏิบัติไม่ได้จริง ความมั่นใจของนักลงทุนและความแน่นอนในการดำเนินธุรกิจก็จะลดน้อยลง และจะส่งผลกระทบกับแรงจูงใจของเอกชนในการเข้าร่วมลงทุนกับภาครัฐตามไปด้วย
อย่างไรก็ดี แน่นอนว่าเรื่องระยะเวลาย่อมไม่ใช่สิ่งที่สำคัญที่สุด หากแต่เป็นประสิทธิภาพและความรอบคอบในการดำเนินการในแต่ละขั้นตอนเพื่อประโยชน์ของภาครัฐและประชาชนส่วนรวมมากกว่า ซึ่งก็ต้องฝากความหวังไว้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายให้ดำเนินการอย่างรอบคอบดังที่เคยปฏิบัติมาด้วย
สำหรับความสำเร็จของการดำเนินโครงการ PPP ในช่วงที่ผ่านมานั้น ประเทศไทยมีประสบการณ์ที่ประสบความสำเร็จหลายโครงการด้วยกัน ยกตัวอย่างเช่น
โครงการโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT) วงเงินลงทุน 363,000 ล้านบาท ลักษณะโครงการเป็นแบบ BOO โดยเอกชนร่วมลงทุนผลิตไฟฟ้าในรูปของโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระหรือโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือ Independent Power Producer (IPP) โดยทำการผลิตไฟฟ้าภายใต้เงื่อนไขที่ EGAT กำหนด แล้วขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียว จากนั้น EGAT ก็จะนำไฟฟ้าไปขายต่อให้กับการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) และลูกค้าโดยตรงของ EGAT
โครงการรถไฟฟ้า BTS ของกรุงเทพมหานคร (กทม.) ที่ได้ให้สัมปทานแก่บริษัทระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เพื่อพัฒนาและดำเนินการโครงการรถไฟฟ้า โดยมีอายุสัญญา 30 ปี โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้ลงทุนโครงการ โอนกรรมสิทธิ์ให้กับ กทม. ภายหลังก่อสร้างเสร็จ ในขณะที่บริษัทฯ สามารถจัดเก็บรายได้ตลอดช่วงอายุสัมปทาน
สำหรับโครงการ PPP ปัจจุบัน ดำเนินการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยมีเพียงสาขาโครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง วงเงิน 2,740 ล้านบาท โครงการรถไฟฟ้ามหานคร สายเฉลิมรัชมงคล วงเงิน 6,472 ล้านบาท โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวอ่อน (อ่อนนุช - สมุทรปราการ) วงเงิน 3,530 ล้านบาท และโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวเข้ม สายเหนือ หมอชิต - สะพานใหม่ สายใต้ แบริ่ง - สมุทรปราการ วงเงิน 5,474 ล้านบาท รวม 22,716 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 1.9 ของสัดส่วนการลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ทั้งหมด (1.296 ล้านล้านบาท) ซึ่งถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษที่มีการทำข้อตกลงร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP มากที่สุดโดยมีสัดส่วนการลงทุนของ PPP รวมสูงถึงร้อยละ 32.6 ต่อการลงทุนรวม
ในคราวหน้าเราจะมาศึกษาขั้นตอนการกำกับดูแลและติดตามผล และการแก้ไขสัญญาและการทำสัญญาใหม่ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดขึ้นใหม่ภายใต้ร่างกฎหมายฉบับนี้กันค่ะ
บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนอันเป็นความเห็นในทางวิชาการ และไม่ใช่ความเห็นของบริษัท อัลเลน แอนด์ โอเวอรี่ (ประเทศไทย) จำกัด ที่ผู้เขียนทำงานอยู่
