ความท้าทายของธนาคารกลาง

เมื่อเดือนที่แล้วธนาคารแห่งประเทศไทยจัดงานสัมมนาวิชาการประจำปีภายใต้หัวข้อ “บทบาทหน้าที่ของธนาคารกลาง ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลง” หัวข้อของงานปีนี้สำคัญยิ่ง เพราะธนาคารกลางทั่วโลก กำลังถูกท้าทายด้วยสภาวะแวดล้อมที่ยากขึ้น รวมทั้งขอบเขตการดำเนินงานของธนาคารกลาง ในฐานะองค์กรหลักทางเศรษฐกิจของประเทศก็กำลังถูกท้าทายว่าควรแคบ หรือกว้างมากน้อยเพียงใด จึงจะเกิดประโยชน์ต่อประเทศมากที่สุด และจะทำให้ธนาคารกลางไม่ถูกลดทอนบทบาทในอนาคต

ผมคิดว่าธนาคารกลางทั่วโลกกำลังเผชิญกับความท้าทาย 4 ประเด็นสำคัญ ประเด็นแรก การดำเนินนโยบายการเงินในอนาคตต้องให้ความสำคัญกับการประสานนโยบายการเงินข้ามประเทศมากขึ้น การเปิดเสรีการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ และการเปิดเสรีสถาบันการเงิน จะทำให้ระบบการเงินโลกเชื่อมโยงกันมากขึ้น เหตุการณ์ทางเศรษฐกิจหรือผลของนโยบายการเงินในประเทศหนึ่ง จะถูกส่งผ่านไปสู่ประเทศอื่นได้ง่าย เราเห็นตัวอย่างการประสานนโยบายการเงินข้ามประเทศชัดเจนหลังธนาคาร Lehman Brothers ล้มลงในปี 2551 ธนาคารกลางทุกประเทศต้องร่วมกันให้ยาแรง ลดดอกเบี้ยลงรวดเร็ว และอัดฉีดสภาพคล่องเข้าสู่ระบบการเงิน เพื่อให้แน่ใจว่า ไม่เกิดการขาดสภาพคล่องในระบบการเงินโลก และไม่เกิดวิกฤติระบบสถาบันการเงินเป็นลูกโซ่ การประสานนโยบายการเงินทันท่วงที ช่วยบรรเทาไม่ให้เศรษฐกิจโลกหดตัวรุนแรง ช่วง 2-3 ปีหลังจากนั้น การประสานนโยบายการเงินข้ามประเทศเริ่มยากขึ้น เพราะแต่ละธนาคารกลางต้องคำนึงถึงสภาวะเศรษฐกิจในประเทศที่แตกต่างกัน

ในขณะนี้ธนาคารกลางของประเทศยักษ์ใหญ่ 3 แห่ง คือ ยุโรป สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น กำลังดำเนินนโยบายการเงินผ่อนคลายแบบไม่จำกัด เพื่อสนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจที่ยังทรุดอยู่ ส่งผลให้ระบบการเงินโลกมีสภาพคล่องส่วนเกิน ซึ่งหนีไม่พ้นที่สภาพคล่องส่วนเกินเหล่านี้จะไหลไปสู่ประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะในเอเชียตะวันออกที่โครงสร้างเศรษฐกิจไม่มีปัญหา รวมทั้งมีดอกเบี้ยนโยบายสูงกว่า โจทย์สำคัญคือ ธนาคารกลางของประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้ควรดำเนินนโยบายการเงิน และนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนอย่างไร ในสภาวะที่โลกจะต้องเผชิญกับสภาพคล่องส่วนเกินไปอีกช่วงหนึ่ง การให้ความสำคัญกับเพียงอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเพียงพอหรือไม่ หรือจะต้องควบคุมราคาสินทรัพย์ที่มีแนวโน้มปรับสูงขึ้นเรื่อยๆ เพราะเงินต่างประเทศไหลเข้ามาต่อเนื่อง ในด้านเครื่องมือนโยบายการเงินก็เช่นกัน ธนาคารกลางจะต้องอาศัยเครื่องมือนโยบายการเงินรูปแบบใหม่ๆ โดยเฉพาะการทำมาตรการด้าน macro-prudential measures เพื่อชะลอไม่ให้เงินจากต่างประเทศไหลเข้ามาเร็วเกินควร หรือป้องกันไม่ให้เงินที่ไหลเข้ามาถูกนำไปหมุนต่อโดยง่าย จนเกิดปัญหาต่อเสถียรภาพของเศรษฐกิจในระยะยาวได้

ประเด็นที่สองคือ การประสานนโยบายการเงินกับนโยบายการคลังจะซับซ้อนมากขึ้น เรื่องนี้ไม่ใช่ของใหม่และไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาเท่านั้น ในช่วง 2-3 เดือนก่อนที่ Federal Reserves จะตัดสินใจทำนโยบาย Quantitative Easing รอบที่ 3 (QE3) เราก็เห็นวิวาทะระหว่าง Federal Reserves กับภาคการเมืองว่าใครควรเป็นพระเอกในการกระตุ้นเศรษฐกิจระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง นอกจากนี้ในระยะยาวธนาคารกลางอาจต้องมีบทบาททางอ้อมช่วยลดภาระหนี้สาธารณะของรัฐบาล ผ่านการคงอัตราดอกเบี้ยไว้ต่ำๆ และอาจต้องยอมให้เงินเฟ้ออยู่ในระดับสูงกว่าปกติบ้าง แต่จะทำแค่ไหน อย่างไร เป็นศาสตร์และศิลป์ที่ธนาคารกลางต้องประสานกับรัฐบาล

ในประเทศกำลังพัฒนานั้น การประสานนโยบายการเงินกับนโยบายการคลังจะซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ เพราะรัฐบาลหวังแต่จะกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงสั้นๆ และเน้นการทำนโยบายประชานิยมเพื่อให้ชนะการเลือกตั้ง โดยไม่ได้คำนึงถึงผลที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว โดยเฉพาะภาระผูกพันล่วงหน้าที่รัฐบาลมักจะประมาณการไว้ต่ำกว่าที่จะเกิดขึ้นจริง และความเบี่ยงเบนที่อาจเกิดขึ้นกับธุรกิจเอกชนเป็นลูกโซ่อีกด้วย นโยบายประชานิยมมักนำไปสู่ข้อจำกัดด้านการคลัง จึงไม่แปลกที่รัฐบาลมักกดดันให้ธนาคารกลางต้องลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลงเพื่อลดภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลต้องจ่ายในแต่ละปี หรือให้ธนาคารกลางทำโครงการสินเชื่อสนับสนุนบางภาคเศรษฐกิจเป็นพิเศษเพื่อช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ ในบางประเทศรัฐบาลได้หักดิบธนาคารกลางโดยการโอนทรัพย์สินของธนาคารกลางไปเป็นของรัฐบาล โอนหนี้สินของรัฐบาลมาเป็นหนี้สินของธนาคารกลาง หรือเอาเงินสำรองระหว่างประเทศไปใช้ทั้งๆ ที่เงินสำรองระหว่างประเทศเป็นเงินสำรองของประชาชนทั้งประเทศ ที่ต้องรักษาเพื่อหนุนหลังสกุลเงินท้องถิ่นและสนับสนุนให้ธุรกรรมข้ามประเทศดำเนินไปได้

ในประเทศที่รัฐบาลมีแนวโน้มจะดำเนินนโยบายประชานิยมแบบไม่รับผิดชอบมากขึ้น ธนาคารกลางจะถูกท้าทายว่าควรมีบทบาทในการเตือนสติและให้ความเห็นต่อนโยบายเหล่านี้อย่างตรงไปตรงมามากน้อยเพียงใด เพราะนโยบายที่ไร้ความรับผิดชอบจะมีผลต่อคุณภาพของการขยายตัวทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาวได้ ในหลายประเทศธนาคารกลางเป็นเพียงหน่วยงานเดียวที่มีทั้งบุคลากรที่มีความสามารถทางเศรษฐศาสตร์และมีความเป็นอิสระที่จะเตือนสติรัฐบาลได้

ประเด็นที่สาม การทำหน้าที่ของธนาคารกลางในอนาคตจะตีกรอบเฉพาะเรื่องนโยบายการเงินและการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ไม่ได้ แต่จะต้องเข้าใจและเห็นความสำคัญของตลาดทุนมากขึ้น วิกฤติเศรษฐกิจในช่วงหลังมักมีต้นตอมาจากเหตุการณ์ในตลาดทุน นอกจากนี้ระบบธนาคารพาณิชย์และตลาดทุนเชื่อมโยงกันมากขึ้นจนแยกไม่ออก ธนาคารพาณิชย์ลงทุนในผลิตภัณฑ์ตลาดทุน สาขาและบริษัทลูกของธนาคารพาณิชย์ขายผลิตภัณฑ์ตลาดทุน และการเคลื่อนย้ายเงินทุนข้ามประเทศก็ใช้กลไกตลาดทุนเป็นหลัก แต่ในข้อเท็จจริงแล้วธนาคารกลางส่วนใหญ่ยังรับผิดชอบเฉพาะระบบธนาคารพาณิชย์และตลาดเงิน ในขณะที่ตลาดทุนจะถูกกำกับดูแลโดยอีกหน่วยงานหนึ่ง ซึ่งเกิดปัญหาในทางปฏิบัติหลายด้าน โดยเฉพาะความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับพัฒนาการของตลาดทุน การประสานนโยบายตลาดเงินกับตลาดทุน และการจัดการเหตุการณ์ด้านตลาดทุนไม่ให้ลามไปทั่วระบบการเงินอย่างทันท่วงที 

ประเด็นสุดท้าย ธนาคารกลางจะต้องรักษาสมดุลระหว่างการทำหน้าที่ส่งเสริมและพัฒนาระบบการเงินเชิงรุก (proactive) กับการเป็นผู้กำกับดูแลกฎเกณฑ์ ระบบการเงินโลกจะเปลี่ยนแปลงเร็วมาก และต้องการธนาคารกลางที่ให้ความสำคัญต่อการพัฒนาเชิงรุก ผู้บริหารธนาคารกลางส่วนใหญ่มักจะมีนิสัยระมัดระวัง (จนเกินควร) ซึ่งเป็นคุณลักษณะในการทำนโยบายการเงิน แต่สำหรับงานด้านพัฒนาระบบการเงินนั้น การระมัดระวังเกินควรจะทำให้เกิดต้นทุนค่าเสียโอกาส การเปิดเสรีระบบสถาบันการเงินและการอนุญาตให้ทำธุรกรรมการเงินข้ามประเทศได้ จะทำให้ผู้ประกอบการต้องแข่งขันข้ามพรมแดนมากขึ้นภายใต้กรอบกฎเกณฑ์ กติกาที่ต่างกัน ถ้าธนาคารกลางของประเทศใดหย่อนยานประสิทธิภาพ ไม่ทำงานเชิงรุกแล้วจะกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของผู้ประกอบการในประเทศ ปัญหานี้มักเกิดขึ้นมากในประเทศที่กฎหมายว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐมีบทลงโทษรุนแรง เพราะผู้บริหารธนาคารกลางจะให้ความสำคัญกับงานด้านการจับผิดและลงโทษสถาบันการเงินมากกว่ารุกงานด้านพัฒนาระบบการเงินซึ่งต้องใช้เวลานานกว่าจะเห็นผล 

ความท้าทายของธนาคารกลางทั้งสี่ประเด็นนี้ จะชัดเจนมากขึ้นเรื่อยๆ หนีไม่พ้นที่ธนาคารกลางจะต้องปรับตัวให้ทัน หลายประเทศที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจและวิกฤติระบบสถาบันการเงินในช่วงที่ผ่านมา ก็มีผลมาจากการดำเนินนโยบายของธนาคารกลางที่ผิดพลาด ไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของตลาดเงินตลาดทุน และไม่ทันวิธีคิดของภาคการเมือง ถ้าธนาคารกลางไม่สามารถปรับตัวรับความท้าทายใหม่ๆ ได้แล้ว ประชาชนคงต้องเผชิญกับความเสี่ยงเรื่องเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจและคุณภาพของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้