เยียวยาอย่างไร จึงสมเหตุสมผลในระบบสาธารณสุข

..ให้คณะกรรมการ (สปสช.) กันเงินจำนวนไม่เกินร้อยละหนึ่งของเงินที่จะจ่ายให้หน่วยบริการไว้เป็นเงินช่วยเหลือ (เยียวยา) เบื้องต้นให้กับผู้รับบริการ ในกรณีที่ผู้รับบริการได้รับความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการรักษาพยาบาลของหน่วยบริการโดยหาผู้กระทำผิดมิได้ หรือหาผู้กระทำผิดได้แต่ยังไม่ได้รับค่าเสียหาย ภายในระยะเวลาอันสมควร ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนด...” และวรรคสองกำหนดว่า "..เงินช่วยเหลือเบื้องต้นหมายถึง....เพื่อบรรเทาความเดือดร้อน...โดยมิต้องรอการพิสูจน์ถูกผิด..." 

ประกาศของกระทรวงการคลังเรื่องการเยียวยาเบื้องต้นหรือค่าใช้จ่ายเบื้องต้นสำหรับบุคคลากรทางการแพทย์ที่ได้รับความเสียหายจากการให้การรักษาพยาบาลผู้ป่วยเจ็บ และการแก้ไขเพิ่มเติม พรบ.ประกันสังคม ให้เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องการชดเชยเบื้องต้นเหมือนมาตรา 41 ของ พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ถือเป็นเรื่องดีที่การเยียวยาสามารถดำเนินการได้ครอบคลุมมากขึ้น

แต่บางเรื่องที่มีความสำคัญเช่น เรื่องการพิจารณาเงินเยียวยาช่วยเหลือเบื้องต้น เกณฑ์และมาตรฐานการจ่ายเงิน คณะกรรมการระดับจังหวัดที่มีคุณสมบัติและศักยภาพต่างกัน ความไม่เท่าเทียมกันเรื่องเศรษฐานะ เกณฑ์การวัดความเดือดร้อนมากน้อย เรื่องเหล่านี้ยังไม่มีความชัดเจนมากพอ การใช้ดุลพินิจจะทำให้เกิดความลักลั่นในการเยียวยา รายหนึ่งได้จำนวนหนึ่ง อีกรายได้อีกจำนวนหนึ่ง ทั้งๆที่เป็นเหตุการณ์ที่ไม่ต่างกัน เพียงแต่ต่างเวลาและสถานที่ ในชั้นนี้ ดูเหมือนจะทำให้รู้สึกดีเมื่อประสบปัญหาต้องการการเยียวยา แต่ในระยะยาวความไม่เสมอภาคและเท่าเทียมกันในการเยียวยาจะเกิดขึ้น การเรียกร้องจะเพิ่มมากขึ้น เพราะเรายังขาดมาตรฐานการเยียวยา

เคยคิดว่า ควรมีการกำหนดมาตรฐานการเยียวยาที่ชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษร เป็นประมวลค่าเยียวยา ดังเช่นในระบบประกันสุขภาพของภาคเอกชน ในกรมธรรม์จะระบุไว้ชัดเจนว่าการรับการรักษาพยาบาลในแต่ละโรคหรือแต่ละอุบัติภัยจะได้รับการชดเชยเป็นร้อยละของจำนวนทุนประกันเท่าไร หรือแม้แต่การกำหนดในรายละเอียดเช่นบาดแผลเล็ก-ใหญ่ก็วัดกันเป็นเซ็นติเมตร เย็บแผลกี่เข็ม เรียกว่าเป็นคู่มือในการเยียวยาขั้นต้นที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ส่วนทีเหลือเป็นการพิจารณาเพิ่มเติมส่วนเบื้องต้นนี้ ถือเป็นฐานหลักการพิจารณา ที่ต้องเท่าเทียมกัน มีราคากลาง หรือมีช่วงราคาที่ชัดเจน ดังเช่นที่ประเทศญี่ปุ่นนั้น เท่าที่ทราบจะมีคู่มือปฏิบัติการรักษาพร้อมกับค่าใช้จ่ายอย่างละเอียด เป็นการคุมราคาค่ารักษาพยาบาลไปในตัวด้วย คู่มือเช่นนี้อาจหนาหลายร้อยหน้า เพราะต้องละเอียดพอที่จะไม่ทำให้ใช้ดุลพินิจ

ขณะนี้ เรามีการพิจารณาเรื่องการกำหนดราคาค่ารักษาพยาบาลในสถานพยาบาล แต่เป็นแค่ขั้นเริ่มต้น และยังไม่รู้ว่าจะสามารถบังคับใช้ทั่วไปหรือเฉพาะสถานพยาบาลรัฐ เพราะสถานพยาบาลเอกชนคงไม่ต้องการถูกควบคุม เพราะเขาทำธุรกิจมีกำไรขาดทุน คงต้องพิจารณากันอีกหลายเรื่อง เพราะไม่เช่นนั้นก็จะเกิดความไม่เป็นธรรมในสังคม

จริงๆแล้ว ยังมีอีกหลายประเด็นที่จะต้องพิจารณาเพื่อให้เกิดความเท่าเทียมกันในสังคม เช่นการเยียวยาเบื้องต้นของผู้ใช้สวัสดิการข้าราชการ ผู้ทำประกันภาคเอกชน ผู้ที่เดินทางเข้าประเทศทั้งระยะสั้นและระยะยาว ผู้ใช้แรงงานข้ามชาติ ประชาชนชาวชายขอบ และอื่นๆ รวมทั้งเรื่องงบประมาณในการเยียวยาที่จะเพิ่มมากขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

การเยียวยาขั้นต้นโดยคณะกรรมการพิจารณาระดับจังหวัดยังมีความหละหลวม และในทางปฏิบัติดูเหมือนจะออกไปในทางไกล่เกลี่ยมากกว่าการกำหนดจากพื้นฐานที่เป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นจริง แม้ว่าในขณะนี้จะไม่มีการฟ้องร้องคณะกรรมการพิจารณาระดับจังหวัด แต่ก็มีบ้างที่ไม่พอใจจำนวนเงินที่ได้รับ และหันไปฟ้องร้องดำเนินคดีทางศาล เรียกร้องค่าเสียหายระหว่างคู่พิพาทกันเอง

ครั้งหนึ่งเมื่อไม่นานมานี้ผู้ชี้แจงจาก กระทรวงสาธารณสุข แจ้งว่าเงินเยียวยาที่กระทรวงได้มา 1% ตกประมาณปีละ 200 ล้านบาท แต่ไม่ได้บอกว่ากระจายกันไปอย่างไร เพราะแต่ละจังหวัดก็มีคณะอนุกรรมการพิจารณาอนุมัติเงินเยียวยา แต่ที่ติดใจเพราะบอกว่ามีโรงพยาบาลหนึ่งที่อีสานได้งบประมาณเยียวยาหนึ่งล้านบาท ใช้แค่เดือนสิงหาคม ก็หมดแล้ว จึงสงสัยมากว่าเขากระจายเงิน 200 ล้านบาทนี้อย่างไร แล้วถ้าให้เป็นก้อนแต่ละโรงพยาบาล อำนาจจัดการเงินเยียวยาตกลงอยู่ที่ใครกันแน่นอกจากนี้ ก็ยังไม่มีคำตอบว่ามีเกณฑ์อะไรบ้าง รู้แต่ว่าเป็นไปตามข้อบังคับเกี่ยวการเยียวยา

ข้อบังคับกำหนดกว้างๆแค่สามข้อคือ หนึ่ง...ต้องเป็นผู้มีสิทธิตาม พรบ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และได้รับความเสียหาย สอง...เป็นความเสียหายที่เกิดจากการให้บริการสาธารณสุข และสาม...ต้องเป็นการให้บริการสาธารณสุขของหน่วยบริการ นอกจากนั้นก็ขมวดว่า...คณะอนุกรรมการมีหน้าที่พิจารณาว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นกับผู้รับบริการควรได้รับการช่วยเหลือตามข้อบังคับหรือไม่เพียงไร หากควรได้รับ ก็พิจารณาถึงความรุนแรงของความเสียหายและเศรษฐานะของผู้เสียหายด้วย รวมๆก็คือขึ้นอยู่กับดุลพินิจของคณะอนุกรรมการจังหวัด ไม่ต้องรอพิสูจน์ถูกผิดหรือผลพิสูจน์ทางการแพทย์ อ่านแล้วก็รู้สึกว่ามันช่างเปิดกว้างจนเกือบจะเรียกได้ว่าใครๆก็ขอได้ ถ้าไม่พอใจหน่วยบริการ แบบนี้ ก็เชื่อว่าเท่าไรก็ไม่พอและมันจะเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ มันไม่มีเพดานเป็นยอดรวม เพียงแต่มีเพดานเฉพาะเรื่อง เช่นเสียชีวิต/ทุพพลภาพถาวร ไม่เกิน 4 แสนบาท พิการ/สูญเสียอวัยวะ ไม่เกิน 2.4 แสนบาท บาดเจ็บ/เจ็บป่วยต่อเนื่อง ไม่เกิน 1 แสนบาท

ถามผู้ชี้แจงว่าในกรณีที่เงินเยียวยาหมดก่อนครบหนึ่งปีจะทำอย่างไรคำตอบคือต้องควักกระเป๋าจ่ายเอง ไม่ได้ถามต่อว่า แล้วถ้ามีเงินเยียวยารอบใหม่ ผู้ที่จ่ายไปก่อนด้วยเงินตัวเองจะขอเงินคืนได้หรือไม่ เพราะถ้าเข้าหลักเกณฑ์ก็น่าจะขอคืนได้ หรือจะอย่างไรก็ไม่ทราบ คิดว่าต่อไปจะมีการเรียกร้องมากขึ้น เพราะมันเปิดกว้างมากแบบนี้ และเงินก็คงไม่พอ หรือถ้าไม่ให้ หรือให้น้อย ก็อาจถูกฟ้องได้ ถ้าอุทธรณ์แล้วยังไม่จ่าย แต่ที่น่าทึ่งมากกว่านั้นคือในวรรคหนึ่งที่บัญญัติว่า...หรือหาผู้กระทำความผิดได้ แต่ยังไม่ได้รับค่าเสียหาย...ก็สามารถขอรับเงินช่วยเหลือเบื้องต้นได้ ทึ่งก็เพราะ ถ้าไม่มีค่าเสียหาย แล้วจะมีมูลเพื่อขอเงินช่วยเหลือได้อย่างไร

หลักการเยียวยาหรือ remedy ในกฎหมายทั่วไปมีสองเรื่องสำคัญคือ หนึ่ง Legal Remedy เป็นการเยียวยาตามที่ศาลสั่ง และสอง Equitable Remedy คือกรณีทำตามที่ศาลสั่งไม่ได้ ก็ต้องเยียวยาด้วยอย่างอื่นที่เท่ากันทดแทน ในต่างประเทศเรื่องเยียวยา หรือ Remedy มีรายละเอียดมากเช่น Civil Remedy, Adequate Remedy, Cumulative Remedy, Extraordinary Remedy, Provisional Remedy, Election of Remedies และ Joinder of Remedies) แต่ทุกการเยียวยา ต้องกำหนดความเสียหายเป็นตัวเงินได้ ซึ่งต่างจากการเยียวยาของกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติที่ ไม่มีเกณฑ์อะไร เป็นไปตามดุลพินิจของคณะอนุกรรมการ ความรุนแรงของความเสียหายและ ฐานะความเป็นอยู่ หรือเศรษฐานะของผู้รับบริการ อย่างนี้คงจะหนีความลักลั่นไปไม่พ้น

โดย... ดร.เฉลิมพล ไวทยางกูร