40 ปี ของการปฏิรูป: จีนทำได้อย่างไร?

หมุดหมายเริ่มต้นก็คือ ปี ค.ศ. 1978 ซึ่งเติ้งเสี่ยวผิงก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำรุ่นที่ 2 ต่อจากเหมาเจ๋อตง พร้อมวลีเด็ดว่า “ไม่ว่าจะแมวขาวหรือแมวดำ ขอให้จำหนูได้เป็นพอ” สั่งสอนคนในพรรคคอมมิวนิสต์ว่า อย่ามานั่งเถียงกันว่าจีนเป็นสังคมนิยมหรือทุนนิยม ขอให้หันมาเดินหน้าพัฒนาเศรษฐกิจตามสภาพความเป็นจริงของประเทศ “คลำก้อนหินข้ามแม่น้ำ” ไปจนกว่าจะถึงฝั่งฝัน

ในช่วง 40 ปี ที่ผ่านมา จีนเปลี่ยนแปลงรวดเร็วจนหลายคนตามไม่ทัน จากประเทศยากจนก้าวขึ้นมาเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับ 2 ของโลก ผมเคยเปรียบเทียบว่า เวลา 1 ปี ในจีน เท่ากับเวลาหลายปีในประเทศอื่น รายงานของ McKinsey Global Institute เคยคำนวณว่า อังกฤษใช้เวลา 150 ปี กว่าที่ GDP ต่อหัว (PPP) จะเพิ่มขึ้นหนึ่งเท่าตัวจาก 1,300 ดอลล่าร์ เป็น 2,600 ดอลล่าร์, ขณะที่เยอรมันใช้เวลา 65 ปี, สหรัฐฯ ใช้เวลา 53 ปี, ญี่ปุ่นใช้ 33 ปี, ส่วนจีนใช้เวลาเพียง 12 ปี

คำถามที่ต้องถามก็คือ จีนทำได้อย่างไร?

ศ.เหยาหยาง แห่ง ม.ปักกิ่ง ซึ่งเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงมากของจีน ให้เหตุผลหลักไว้ 3 ข้อครับ นั่นก็คือ 1.) รัฐบาลจีนเป็นนักปฏิบัติและนักทดลอง ไม่บ้าทฤษฎีและลัทธิความเชื่อ 2.) จีนตอนเริ่มต้นพัฒนาไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ขัดขวาง และ 3.) การกระจายอำนาจการคลังให้รัฐบาลท้องถิ่น

ข้อแรก รัฐบาลจีนเป็นนักปฏิบัติและนักทดลอง โดยเริ่มตั้งแต่เติ้งเสี่ยวผิง ซึ่งเริ่มต้นปฏิรูปจีนอย่างค่อยเป็นค่อยไป ไม่ได้ตั้งใจจะเปลี่ยนผ่านวันเดียวจบแบบในสหภาพโซเวียต

สหภาพโซเวียตเล่นแปรรูปรัฐวิสาหกิจมากมายชั่วข้ามคืน (กลายเป็นว่าพอแปรรูปเสร็จ รัฐวิสาหกิจเจ๊งหมด เศรษฐกิจพังทั้งประเทศ) ตรงกันข้าม จีนค่อยๆ ทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป ยังคงอุดหนุนรัฐวิสาหกิจอยู่ แต่ค่อยๆ เปิดให้มีภาคเอกชน ยอมเปิดรับการลงทุนจากต่างชาติ

หลายคนคิดว่า รัฐบาลจีนเป็นนักวางแผน แต่จริงๆ แล้ว ศ.เหยาหยางบอกว่า ตอนเริ่มแรกในช่วงทศวรรษ 1980 และ 1990 นั้น เติ้งเสี่ยวผิงไม่มีแผนอะไรเลย มีแต่ทิศทางใหญ่ คือ เดินหน้าเปิด และปฏิรูป ส่วนวิธีการนั้น ค่อยๆ ทำไปปรับไป ทำไปแก้ไป ตัวทิศทางใหญ่ไม่เปลี่ยน แต่วิธีการและรายละเอียดนั้น ทดลอง เรียนรู้ ปรับปรุงต่อเนื่องอย่างยืดหยุ่น

ความเป็นนักปฏิบัติ ทำให้รัฐบาลจีนเลือกเดินสายกลาง ในแง่หนึ่ง ก็หลีกเลี่ยงที่จะอยู่เฉยๆ แบบเกาหลีเหนือหรือคิวบา ไม่กล้าลองหรือทำอะไรใหม่ แต่ในอีกแง่หนึ่ง ก็หลีกเลี่ยงที่จะฝืนปฏิรูปวันเดียวจบแบบสหภาพโซเวียต ซึ่งกลายเป็นสร้างปัญหาใหม่เพิ่มมากกว่าแก้ปัญหาเดิม

ข้อสอง จีนตอนเริ่มต้นพัฒนายังไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ขัดขวาง ปัญหาสำคัญของประเทศกำลังพัฒนาก็คือ การปฏิรูปเป็นเพียงลมปาก แต่ทำจริงไม่ได้ เพราะจะไปเหยียบขาใครเข้า

ศ.เหยาหยาง ยกตัวอย่างฟิลิปปินส์ (โชคดีท่านไม่ยกตัวอย่างไทย) เมื่อทศวรรษ 1960 รายได้ต่อหัวของฟิลิปปินส์สูงกว่าจีน 5 เท่าตัว แต่ในปัจจุบัน รายได้ต่อหัวของจีนสูงกว่าฟิลิปปินส์ 3 เท่าตัว ปัญหาใหญ่ของฟิลิปปินส์ก็คือ โครงสร้างชนชั้นในสังคม ซึ่งมีประวัติศาสตร์มาตั้งแต่ยุคที่ยังเป็นอาณานิคมของสเปน

ต่อมาสหรัฐฯ รบชนะสเปน และช่วยปฏิรูปจนฟิลิปปินส์เป็นประชาธิปไตย แต่ด้วยโครงสร้างชนชั้นในสังคม คนที่ได้รับเลือกตั้งสุดท้ายกลับมักเป็นนายทุนเจ้าที่ดินรายใหญ่และเครือข่ายเศรษฐีไม่กี่ครอบครัว จนใครๆ ก็รู้ว่า เศรษฐกิจฟิลิปปินส์ขึ้นกับคนไม่กี่ครอบครัวเท่านั้น การจะปฏิรูปอะไรจึงยากเย็นนัก

เมื่อมองมุมนี้ เคราะห์กรรมของจีนจึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้จีนเริ่มต้นได้ดี ในช่วงเริ่มต้นการเปิดและปฏิรูป จีนแทบจะไม่เหลือนายทุนและชนชั้นนำ (ทุกคนยากจนหมด และยากจนมากด้วย) แต่นี่เองกลับช่วยให้รัฐบาลจีนในสมัยนั้นสามารถดำเนินนโยบายใหม่ได้เต็มที่ ไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ขัดขวาง สามารถวางแผนและมุ่งประโยชน์ทางเศรษฐกิจระยะยาวได้ ไม่ต้องกลัวจะเตะขาใคร เพราะสมัยนั้นยังไม่มีใครให้เตะขา

ข้อสุดท้าย ก็คือ หลายคนไม่รู้ว่า จีนเป็นประเทศที่กระจายอำนาจด้านการคลังมากที่สุดในโลก รายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นคิดเป็นสัดส่วน 85% ของรายจ่ายภาครัฐ ส่วนถ้านับรายได้ของรัฐ รายได้ครึ่งหนึ่งจะเข้ากระเป๋ารัฐบาลท้องถิ่นโดยตรง อีกครึ่งหนึ่งเข้ากระเป๋ารัฐบาลกลาง แต่ส่วนที่เข้ารัฐบาลกลางนี้ สุดท้ายก็ถูกถ่ายโอนให้รัฐบาลท้องถิ่นราว 80% ของส่วนนี้อยู่ดี

การกระจายอำนาจด้านการคลัง ส่งผลให้รัฐบาลท้องถิ่นของจีนต่างกระตือรือร้นที่จะเดินหน้าพัฒนาและปฏิรูปเศรษฐกิจ (เพราะถ้าเศรษฐกิจดี ถ้ารัฐวิสาหกิจท้องถิ่นสามารถทำกำไรได้มากขึ้น รัฐบาลท้องถิ่นก็สามารถเก็บภาษีและรับรายได้ได้มากขึ้นด้วย) จริงๆ แล้ว การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของจีนในช่วงแรกก็มาจากรัฐบาลมณฑลซานตงและมณฑลกว่างตงเริ่มต้นปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของตัวเอง

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลกลางของจีนยังมีอำนาจเหนือรัฐบาลท้องถิ่น ทั้งในแง่การแต่งตั้งและอำนาจสั่งการสูงสุด การแต่งตั้งใช้ระบบประเมินผลงานการพัฒนาเศรษฐกิจ และถ้ารัฐบาลกลางเห็นอะไรที่ไม่เหมาะสมหรือขัดต่อทิศทางโดยรวมของประเทศ ก็สามารถสั่งการให้ท้องถิ่นแก้ไขหรือเปลี่ยนแนวทางได้

ศ.เหยาหยางให้ข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า ถึงแม้ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศจะชอบพูดเรื่องการกระจายอำนาจ แต่ก็เป็นการกระจายอำนาจการปกครอง แต่ไม่ได้กระจายอำนาจในเรื่องรายได้และการคลัง ซึ่งตามความเห็นของท่านการกระจายอำนาจการปกครองอย่างเดียวเป็นรูปแบบที่แย่ที่สุด เพราะถ้ารัฐบาลกลางยังคุมงบประมาณและรายได้ ผู้นำท้องถิ่นก็จะแข่งกันเอาใจผู้นำส่วนกลางเพื่อจะได้รับงบประมาณมากๆ ขณะเดียวกัน รัฐบาลกลางเองก็ไม่เหลืออำนาจไปสั่งหรือควบคุมนโยบายในท้องถิ่นได้มากนัก

ผมเห็นหลายคนบอกว่า เราต้องเรียนรู้จากจีน ต้องทำอย่างจีน ก็อยากขอเตือนให้ดูให้ลึกซึ้ง อย่าเลียนแบบผิวเผิน พอเห็นเรานั่งวางแผนยุทธศาสตร์ฉบับแล้วฉบับเล่า ก็ต้องถามด้วยว่า เราเป็นนักปฏิบัติ นักทดลอง และนักปรับเปลี่ยนแก้ไขอย่างยืดหยุ่นหรือไม่ พอเห็นเราพูดเช้าพูดค่ำว่าจะปฏิรูป ก็ต้องถามต่อว่า เราจะรับมือกลุ่มผลประโยชน์อย่างไร และพอเห็นหลายพรรคมีนโยบายจะกระจายอำนาจเลือกตั้งผู้ว่าฯ ก็อดถามไม่ได้ว่า จะกล้ากระจายระบบการคลังและการใช้จ่ายงบประมาณด้วยหรือไม่