การปฏิรูประบบงบประมาณ (1)

ที่ประชุมก็ได้มีมติรับหลักการร่างงบประมาณด้วยคะแนนเสียง 292 เสียงต่อ 155 เสียง

ตลอดระยะเวลาของการอภิปรายผมไม่ค่อยเห็นสมาชิกรัฐสภาท่านใดแสดงความเห็นเพื่อให้เกิดการปฏิรูประบบงบประมาณ การจัดสรรงบ กระบวนการงบประมาณ เพื่อบรรลุเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว เพื่อปฏิรูปและปรับโครงสร้างของประเทศ

งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 จำนวน 2,525,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากงบประมาณประจำปี 2556 จำนวน 125,000 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 5.2 โดยวงเงินงบประมาณดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 19.1 ของจีดีพี เมื่อพิจารณาขนาดของงบประมาณก็เหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจดี แต่สัดส่วนงบประจำสูงถึงเกือบร้อยละ 80 ของวงเงินงบประมาณทำให้เหลือเงินน้อยมากในการใช้เพื่อลงทุน ความจริงโครงสร้างงบประมาณของไทยสัดส่วนงบประจำสูงอยู่แล้วและยังคงเพิ่มขึ้นตามลำดับ มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างงบประมาณ เพื่อลดรายจ่ายประจำ เพิ่มรายจ่ายเพื่อการลงทุนสำหรับอนาคตของประเทศ สำหรับงบปี 2557 งบประจำอยู่ที่ 2.017 ล้านล้านบาท ทำให้มีเม็ดเงินลงทุนเหลือเพียง สี่แสนกว่าล้านบาท (441,410) เท่านั้นเองลดลงกว่าปีงบประมาณก่อนร้อยละ 2 สัดส่วนของงบลงทุนคิดเป็นเพียงร้อยละ 17 ของวงเงินงบประมาณ

งบประมาณปี 2557 มียุทธศาสตร์สำคัญอยู่ 9 ยุทธศาสตร์ ยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญเป็นพิเศษ คือ ยุทธศาสตร์การศึกษา คุณภาพชีวิตและความเท่าเทียมในสังคม มีสัดส่วนงบประมาณร้อยละ 33.7 และ ยุทธศาสตร์การสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพและยั่งยืน ยุทธศาสตร์การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งมีแรงจูงใจที่จะผลักดันให้เพิ่มงบประมาณรายจ่ายและผันเงินสู่พื้นที่เลือกตั้งของตัวเองเพื่อกระชับเครือข่ายความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ แต่ไม่มีแรงจูงใจในการเก็บภาษีเพื่อหารายได้เพิ่ม เพราะการเก็บภาษีจะทำให้คะแนนนิยมลดลง รัฐบาลเลือกตั้งไม่ว่ารัฐบาลใดจึงมีแนวโน้มจะทำงบประมาณขาดดุลเกือบทุกรัฐบาล อย่างไรก็ตามได้มีการวางกรอบความยั่งยืนทางการคลังเอาไว้และมีการตั้งเป้าหมายให้งบประมาณสู่การเป็นงบสมดุลในที่สุด รัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีแนวโน้มยึดหลัก “รายได้กำหนดรายจ่าย” มากกว่า ไม่ใช้จ่ายเกินตัวและนโยบายการคลังค่อนไปในทางอนุรักษนิยม ดูเหมือนมีวินัยการคลังมากกว่าขณะเดียวกันก็ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนน้อยกว่าด้วย ตรงนี้ไม่ได้หมายความว่า รัฐบาลแต่งตั้งจะดีกว่ารัฐบาลเลือกตั้งนะครับ เนื่องจากรัฐบาลทั้งสองรูปแบบมีที่มาต่างกันจึงทำให้วิธีการจัดการงบประมาณก็แตกต่างกันไปด้วย

ในการกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผู้บริหารนโยบายเศรษฐกิจจักต้องคำนึงถึงการสอดประสานกับนโยบายการเงิน นโยบายต่อการเคลื่อนย้ายเงินทุน และนโยบายเศรษฐกิจอื่นๆ เพื่อให้ปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจอยู่ในระดับที่เหมาะสม เสถียรภาพทางเศรษฐกิจกลายเป็นโจทย์สำคัญของเกือบทุกประเทศภายใต้โลกาภิวัตน์ทางการเงินไร้พรมแดน ทุนการเงินมีลักษณะเป็น ชีพจรลงเท้า (Foot-loose) มากขึ้น การเคลื่อนย้ายเงินทุนระยะสั้นได้สร้างความผันผวนต่อระบบการเงินโลก การบริหารงบประมาณเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค การกำหนดนโยบายสาธารณะของไทยมีลักษณะกระจัดกระจาย มีการประสานและเชื่อมโยง บูรณาการระหว่างนโยบายต่างๆ ไม่มาก การจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาลทุกสมัยที่ผ่านมาจะเป็นงบประมาณของรัฐบาล ไม่มีการจัดทำงบประมาณรวบยอด หรือ Consolidated Budget ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (แม้นกระจายอำนาจการคลังไปแล้ว แต่ต้องรวมศูนย์ด้านข้อมูลเพื่อให้เห็นทิศทางของประเทศโดยภาพรวม) เงินกองทุนต่างๆ และภาครัฐวิสาหกิจ

เวลาปฏิรูประบบงบประมาณจำเป็นต้องครอบคลุมไปถึงการปฏิรูปภาคการคลังของรัฐเพราะเกี่ยวข้องกับรายได้ภาครัฐโดยเฉพาะด้านภาษี และ รายจ่ายสาธารณะทั้งหลายทั้งในและนอกงบประมาณ

เป้าหมายของการปฏิรูประบบงบประมาณ คือ ทำให้ “งบประมาณ” เป็นเครื่องมือกลไกสำคัญที่ทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาคและพันธกิจในการบริหารบ้านเมือง ตั้งแต่ ด้านการจัดสรรทรัพยากรอย่างเหมาะสม ด้านการกระจายรายได้ ด้านการรักษาเสถียรภาพ และ ด้านการสร้างความเจริญเติบโตและพัฒนา รวมทั้ง ด้านขีดความสามารถในการแข่งขัน

สภาพความสมดุล ขาดดุล เกินดุล ระหว่างรายจ่ายภาครัฐและรายได้ภาครัฐในแต่ละปีงบประมาณจะเป็นตัวกำหนดระดับหนี้สาธารณะที่ก่อขึ้นมาในรอบเวลานั้นๆ และผลในการกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะสะสมเพิ่มขึ้น เวลานี้ระดับหนี้สาธารณะยังอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง คือ อยู่ที่ระดับ 44% ต่อจีดีพี (เพดานอยู่ที่ 60% ต่อจีดีพี) แต่เราจำเป็นต้องปรับโครงสร้างงบประมาณเพื่อให้มีเม็ดเงินมาใช้เพื่อการลงทุนสำหรับอนาคตเพิ่มขึ้น การปรับโครงสร้างงบประมาณต้องทำทั้งด้านการปฏิรูประบบรายได้ภาครัฐโดยเฉพาะภาษี และ การปฏิรูปทางด้านรายจ่ายสาธารณะ

ความมุ่งหมายในการปฏิรูปรายได้ภาครัฐ คงไม่ใช่เพื่อเลี่ยงปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังในอนาคตเท่านั้น หากแต่ต้องการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจในระยะยาว การกระจายรายได้และความมั่งคั่ง การสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ การจัดสรรทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด เมื่อพิจารณา รายรับของรัฐบาลจะประกอบไปด้วย

1. รายได้ของรัฐบาล ซึ่งมาจากการจัดเก็บภาษีชนิดต่างๆ รายได้จากการ

ดำเนินงานของส่วนงานราชการ รัฐวิสาหกิจ ตลอดจนค่าธรรมเนียมและค่าปรับต่างๆ

2. เงินกู้ของรัฐบาล

เมื่อดูสัดส่วนของรายได้จากแหล่งที่มาต่างๆ พบว่ารายได้จากภาษีจะเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญที่สุดหรือมีสัดส่วนต่อรายได้รวมของรัฐบาลสูงที่สุด ดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างภาษีจึงเป็น การปฏิรูปรายได้ภาครัฐที่สำคัญที่สุด แต่เป็นเรื่องที่มีความอ่อนไหวทางการเมืองมากที่สุด

และในความเห็นของผม อ่อนไหวกว่า การแปรรูปหรือการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ

ภาษีนั้นแบ่งออกเป็นสองประเภทใหญ่ๆ คือ

1. ภาษีทางตรง (Direct Taxes) ได้แก่ภาษีที่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีต้องรับภาระภาษีโดยตรง จะผลักภาระภาษีไปให้ผู้อื่นมิได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น

2. ภาษีทางอ้อม (Indirect Taxes) ได้แก่ภาษีที่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีอาจจะผลักภาระไปให้ผู้อื่นรับภาระภาษีนั้นๆ แทนได้ ตัวอย่างเช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร ภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น

ส่วนอัตราภาษีจะแบ่งออกเป็น 3 ชนิดคือ

1. อัตราภาษีแบบก้าวหน้า (Progressive Tax Rate) คือการเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้นตามฐานภาษีที่เพิ่มสูงขึ้น เป็นอัตราภาษีที่จะช่วยทำให้ลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ หากในระบบเศรษฐกิจมีการเก็บด้วยอัตราภาษีชนิดนี้ได้มาก ตัวอย่างของชนิดของภาษีที่ใช้อัตราก้าวหน้าเป็นส่วนใหญ่ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นต้น

2. อัตราภาษีแบบถดถอย (Regressive Tax Rate) ได้แก่ภาษีที่เก็บในอัตราที่ลดลง

ตามฐานภาษีที่เพิ่มสูงขึ้น การเก็บภาษีในอัตราแบบถดถอยหากนำมาใช้กับภาษีเงินได้จะทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ยิ่งสูงขึ้น ซึ่งโดยปกติจะไม่นำมาใช้กับการเก็บภาษีเงินได้หากจะใช้มักจะใช้ในกรณีที่รัฐบาลต้องการให้การสนับสนุนหรือส่งเสริมกิจกรรมนั้นๆ ให้ขยายตัวมากขึ้น ซึ่งต้องเป็นกิจกรรมหรือกิจการที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะและทำให้เกิดการลดภาระในการให้บริการโดยรัฐ

3. อัตราภาษีแบบคงที่ (Constant or Proportional Tax Rate) ได้แก่การเก็บภาษีในอัตราคงที่หรือไม่เปลี่ยนแปลงไปตามฐานภาษีที่ใช้ในการคิดคำนวณ อาทิ การเก็บอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มร้อยละ 7 เป็นต้น การเก็บภาษีในอัตราคงที่นี้ไม่สามารถลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ได้ดีเท่ากับอัตราภาษีแบบก้าวหน้า เนื่องจากผู้มีรายได้ต่ำจะรับภาระภาษีเท่ากันกับผู้มีรายได้สูง เมื่อนำรายได้ของผู้เสียภาษีมาพิจารณาประกอบกับการเสียภาษีก็จะพบว่าอัตราภาษีชนิดนี้มีผลทำให้ความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้สูงขึ้นเช่นเดียวกับอัตราภาษีแบบถดถอย

การปฏิรูปภาษี จึงต้องปฏิรูปทั้งโครงสร้างภาษี อัตราภาษี ฐานภาษี ใช้เครื่องมือภาษีในการจัดการทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองให้ดีขึ้น