เราควรจะปฏิรูป “สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ” อย่างไรดี

จุดประสงค์สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน ผ่านการปฏิรูป เป้าหมายนี้ใกล้เคียงกับจุดประสงค์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (สงฉ. หรือ SFI) ที่รัฐได้จัดตั้งมานานแล้ว ได้แก่ ธนาคารออมสิน (พ.ศ. 2490) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (พ.ศ. 2496) และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (พ.ศ. 2509) ส่วน สงฉ. รุ่นหลังจากนั้นได้แก่ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (พ.ศ. 2536) ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (พ.ศ. 2545) และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจ ขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (พ.ศ. 2545)

สาเหตุที่รัฐจัดตั้ง สงฉ. เหล่านี้คือ ต้องการกระจายสินเชื่อไปสู่ลูกค้ารายย่อยผู้มีรายได้น้อย รวมทั้งธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) เพราะแม้ลูกค้าทั้ง 2 ประเภทนี้จะสร้างรายได้ประมาณ 40% ของ GDP แต่ 2 ใน 3 ของลูกค้ากลับประสบปัญหาในการขอสินเชื่อ ทั้งนี้เป็นเพราะท่ามกลางแรงแข่งขัน สถาบันการเงินเอกชนไม่ค่อยยินดีที่จะปล่อยสินเชื่อแก่ลูกค้ารายย่อยผู้มีรายได้น้อย ซึ่งมักขาดหลักประกันและก่อความเสี่ยงสูง

หากพิจารณาถึงผลการดำเนินงานโดยรวมของ 6-สงฉ. ที่กล่าวถึงข้างต้น สถิติ ณ สิ้นปี พ.ศ. 2558 คงแสดงให้เห็นว่า 6-สงฉ. เหล่านี้ประสบความสำเร็จในหลายแง่ เช่น

1. สงฉ. กระจายสาขาไปยังพื้นที่ภาคอื่น ๆได้แก่ ภาคกลาง ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือ และภาคใต้ โดยเฉลี่ยภาคละ 20% ของจำนวนสาขาทั้งหมดของ สงฉ. โดยมีสาขาในกรุงเทพฯ เพียง 10% ของจำนวนสาขาทั้งหมด ตรงกันข้ามกับธนาคารพาณิชย์ (ธพ.) ที่มีสัดส่วนสาขาในกรุงเทพฯ สูงถึง 31% ในขณะที่กระจายสาขาไปยังภาคอื่น ๆ ที่กล่าวข้างต้น ในสัดส่วน 32%, 14%, 12%, และ 12% ตามลำดับ
2. สาขาของ สงฉ. ที่กระจายตัวมากกว่า ธพ. ดังที่กล่าวนี้ ได้ช่วยกระจายประเภทสินเชื่อให้แก่ สงฉ.เป็นอันมาก โดยจากยอดสินเชื่อคงค้างของ สงฉ. ณ สิ้นปี 2558 ซึ่งมีมูลค่า 4.6 ล้านล้านบาท (เทียบกับของ ธพ. และ Non – Bank 13.5 ล้านล้านบาท) 17% ของสินเชื่อ สงฉ. ปล่อยไปยังกลุ่มเกษตร (ของ ธพ. และ NB = 1%), 24% ปล่อยไปยังกลุ่มอุปโภคบริโภค (ของ ธพ. และ NB = 16%), 25% ปล่อยไปยังกลุ่ม ที่อยู่อาศัย (ของ ธพ. และ NB = 14%), และ 33% ปล่อยไปยังกลุ่มธุรกิจที่ไม่รวมธุรกิจการเกษตร (ของ ธพ. และ NB = 69%) นอกจากนี้ สงฉ. ยังมียอดคงค้างสินเชื่อในกรุงเทพฯ เพียง 34% (ของ ธพ. และ NB = กว่า 70%)
3. เมื่อแยกสินเชื่อบ้านตามภาคและระดับรายได้ของลูกค้า จะเห็นได้ว่า สงฉ. สามารถกระจายสินเชื่อไปสู่เขตชนบทและเน้นกลุ่มรายได้ต่ำเพราะ สงฉ. มีสัดส่วนสินเชื่อบ้านในเขตกรุงเทพฯ เพียง 33% (ของ ธพ. = 77%) และ สงฉ. ปล่อยสินเชื่อแก่กลุ่มรายได้ 10,000 – 20,000 บาท เป็นสัดส่วนถึง 38% (ของ ธพ. = 9%) นอกจากนั้น สงฉ. ยังมีบทบาทอย่างมากในการปล่อยสินเชื่อธุรกิจที่มีวงเงินต่ำกว่า 1 ล้านบาท (ซึ่งคงเป็นของ SMEs) โดยคิดเป็นสัดส่วนถึง 81% ของลูกหนี้ทั้งหมดของ สงฉ. (ของ ธพ. = 45%)

แม้สถิติจะน่าประทับใจ แต่ก็ยังมีอีกหลายปัจจัยที่ควรคำนึงถึง เช่น ภาพรวมที่ดีเช่นนี้เกิดขึ้นทุกปีหรือไม่ กฎเกณฑ์ที่ควบคุม สงฉ.ต่างจากที่ควบคุม ธพ. หรือไม่ และเพียงใด สถานการณ์ของแต่ละ สงฉ. เป็นอย่างไรในหลายแง่ อันได้แก่ คุณภาพสินทรัพย์ ความเพียงพอและเข้มแข็งของเงินกองทุน ความสามารถในการบริหารจัดการสภาพคล่องและความเสี่ยง อัตราผลตอบแทนของสินทรัพย์รวม (ROA) และผลตอบแทนของเงินทุน (ROE) สาเหตุที่ควรพิจารณารายละเอียดเหล่านี้เป็นเพราะในกรณีที่เกิดปัญหา รัฐจำเป็นต้องยื่นมือเข้าให้ความช่วยเหลือ นอกจากความช่วยเหลือเหล่านั้นจะเป็นภาระแก่รัฐแล้ว ยังส่งผลกระทบต่อมาตรการเศรษฐกิจส่วนรวมอื่น ๆ ที่รัฐกำลังดำเนินการอยู่อีกด้วย ตัวอย่างของปัญหาที่เห็นได้ชัดคือ คุณภาพสินทรัพย์ที่แตกต่างกันมากระหว่าง สงฉ. แต่ละประเภท เช่น NPL ในปี พ.ศ. 2552 ของ ธอ. อยู่ที่ 2.2%, ธสน. อยู่ที่ 8.2%, ธ.อิสลาม อยู่ที่ 9.0%, ธกส. อยู่ที่ 10.4%, ธอส. อยู่ที่ 12.5%, และ ธพว. อยู่ที่ 37.2%

ช่องทางหนึ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาให้แก่ สงฉ. ได้อย่างแน่นอน คือ ควบรวม (merger) ทั้ง 6 สงฉ. เข้าด้วยกันเป็นหน่วยงานเดียว ในชื่อ สถาบันการเงินของรัฐเพื่อการพัฒนา (สง.รพ.) โดยที่ สง.รพ. นี้จะเข้าพึ่งพาความแพร่หลายและกระจายตัวของสาขา สงฉ. ซึ่งเป็นลักษณะเด่นของ 6 สงฉ. โดยเฉพาะ ธกส. และ ธอ. ที่มีสาขาเป็นจำนวนมาก กระจายตัวเป็นอย่างดี ส่งผลดีให้แก่ สง.รพ. ในหลายแง่มุม เช่น ระดมเงินฝากได้มากและในหลายรูปแบบ ปล่อยสินเชื่อให้แก่ผู้มีรายได้น้อย กระจายประเภทสินเชื่อและบริการทางการเงินให้ตรงตามความต้องการของลูกค้า บริหารสภาพคล่องได้คล่องตัวยิ่งขึ้น ใกล้ชิดกับลูกค้าจึงสามารถแนะนำบริการประเภทใหม่ ๆ ให้แก่ลูกค้า พร้อมกำกับดูแลและติดตามสินเชื่อได้อย่างสม่ำเสมอ ลดความเสี่ยงและหนี้สูญ

การควบรวม ยังส่งผลพลอยได้อีกหลายประการ เช่น สามารถถ่วงดุลการแทรกแซงหรืออิทธิพลทางการเมือง ลดความเสี่ยงโดยการกระจายประเภทสินเชื่อและบริการทางการเงิน กระจายโครงสร้างอายุชำระคืน (maturity profile) ของทั้งสินทรัพย์และหนี้สินไม่ให้กระจุกตัวหรือผันผวนมากเกินไป ช่วยปรับปรุงความทันสมัยของหน่วยงานของรัฐให้ทันต่อวิวัฒนาการทางการเงินในยุคดิจิทัล

ผลดีและผลพลอยได้จาก scope ที่ใหญ่ขึ้นนี้ ทำให้ สง.รพ. เป็นหน่วยงานเดียวที่สามารถให้บริการทางการเงินแก่ลูกค้าได้หลายประเภท เช่น ธุรกิจการเกษตร การเคหะ การออม ธุรกิจ SMEs การนำเข้า/ส่งออก กิจกรรมอิสลาม และส่งเสริมธุรกรรมของตลาดทุนได้อีกด้วย ตัวอย่างเช่น เป็นตัวแทนจำหน่ายกองทุนรวมแก่ชาวชนบท โดยที่ฝ่ายงานต่าง ๆ ของ สง.รพ. จะเข้าร่วมแชร์ข้อมูลกันในระบบ Big Data ซึ่งช่วยเพิ่มความแม่นยำพร้อมทั้งประสิทธิภาพให้แก่รัฐ และความสะดวกรวดเร็วแก่งานบริการลูกค้า

วิวัฒนาการของ Development Bank of Singapore (DBS) เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่า การควบรวม 6 สงฉ. เข้าด้วยกันคงเป็นช่องทางที่จะช่วยปฏิรูป สงฉ. ของไทยได้อย่างเหมาะสม DBS เริ่มก่อตั้ง ปี 1968 โดยรัฐและเอกชนถือหุ้นประมาณคนละครึ่ง เพื่อจัดหาสินเชื่อให้แก่อุตสาหกรรมและกระบวนการผลิตอย่างต่อเนื่อง ปี 1974 DBS ขยายกิจการไปรวมธุรกิจอสังหาริมทรัพย์และสินเชื่อที่เกี่ยวข้อง ปี 1998 DBS เข้าซื้อกิจการ Post Office Savings Bank (POSB) ซึ่งเป็นธนาคารของรัฐที่มีสาขาเป็นจำนวนมากและกระจายตัวมากที่สุดในสิงคโปร์ ด้วยจุดประสงค์ที่จะเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน ปี 2007 ได้มีการจัดตั้ง Islamic Bank of Asia ขึ้น และ DBS ก็เข้าไปเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ประสบการณ์เหล่านี้ของ DBS แสดงให้เห็นว่าการขยาย scope โดย merger and acquisition เป็นช่องทางที่ช่วยต่อสู้แรงแข่งขันในตลาดได้เป็นผลสำเร็จ โดยเฉพาะในยุค digital banking ดังเช่นปัจจุบัน