สถาบันกึ่งภาคประชาสังคม: กลไกแห่งความมั่นคงของรัฐ

เป็นอันดับต้นๆของโลก เว็บไซต์ The Global Economy ได้จัดระดับความมั่นคงของสิงคโปร์อยู่ในอันดับที่ 11 ของโลกในปี ค.ศ. 2015 ผู้คนทั่วไปอาจคิดว่าที่สิงคโปร์ทำแบบนี้ได้ก็เพราะ “เป็นประเทศเล็ก” บ้าง หรือ “ผู้คนไม่สนการเมืองเท่ากับค้าขาย” บ้าง คำอธิบายเหล่านี้เป็นความเชื่อที่ไม่ถูกต้องนัก เพราะหากดูจากสถิติการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งซึ่งสิงคโปร์ประกาศอิสรภาพในปี 1965 จะพบว่าทุกครั้ง พรรคกิจประชา (People’s Action Party: PAP) ได้รับคะแนนท่วมท้นตลอดมา (สิงคโปร์บังคับให้ประชาชนต้องเลือกตั้ง) การเลือกตั้งครั้งล่าสุดในปี 2015 พรรคกิจประชาได้ 83 จาก 89 ที่นั่ง จากจำนวนคนออกมาใช้สิทธิทั้งหมด 93.56% นับได้ว่าเป็น“ชัยชนะอันท่วมท้น” (landslide victory) ยิ่งกว่าที่บางรัฐบาลในประเทศเพื่อนบ้านเคยได้ ปัจจัยใดที่ทำให้ความเชื่อมั่นของประชาชนในพรรคกิจประชามีมากมายขนาดนี้ หนึ่งในคำตอบนั้นคือ กลไกในการจัดการความต้องการทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพของพรรคกิจประชา โดยเฉพาะการจัดให้มี “สถาบันกึ่งภาคประชาสังคม” ที่มีองค์กรย่อยๆ ครอบคลุมทุกภาคส่วนของสังคม คอยตรวจสอบและตอบสนองความต้องการของประชาชนที่เปลี่ยนแปลงไป

องค์กรแบบกึ่งภาคประสังคมนี้เริ่มต้นในปี 1960 หลังอดีตนายกรัฐมนตรี ลี กวน ยู ได้เริ่มก่อตั้งพรรคกิจประชา ภายใต้ความมุ่งมั่นหลักที่จะสร้าง “สหพันธรัฐแบบฆราวาส” โดยองค์กรชื่อ “สมาคมประชาชน” (People’s Association) ได้ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นสะพานเชื่อมโยงระหว่างพรรคกิจประชาของ ลี กวน ยู เอง และประชาชนที่เป็นฐานเสียงของเขา กิจกรรมหลักที่สมาคมประชาชนทำในช่วงดังกล่าวคือสำรวจ ดูแล และนำข่าวหรือความต้องการต่างๆ ไปรายงานให้กับพรรค เพื่อที่พรรคจะได้นำไปพิจารณาทำเป็นนโยบาย อย่างไรก็ตาม ลำพังสมาคมประชาชนองค์กรเดียวก็ไม่สามารถที่จะเชื่อมโยงกับฐานเสียงของพรรคและภาคประชาชนทั่วไปได้ เนื่องจากสมาชิกส่วนใหญ่เป็นผู้ที่มีตำแหน่งในพรรคกิจประชา สมาคมฯ จึงถูกมองว่าเป็นหน่วยงานของพรรคที่ยืมชื่อความเป็น “ภาคประชาชน” มาใช้

สถาบันแบบกึ่งภาคประชาสังคมจึงพัฒนาให้ยึดโยงกับภาคประชาชนได้มากขึ้นในช่วงกลางทศวรรษ 1960 ซึ่งเป็นช่วงที่พลังทางอุดมการณ์คอมมิวนิสต์แพร่กระจายสู่ภาคพื้นเอเชียอาคเนย์ ในปี 1964 ภายหลังจากที่มีการปะทะกันอย่างรุนแรงของกลุ่มอุดมการณ์ทางการเมืองและชาติพันธุ์ ลี กวน ยู ได้ตั้ง “คณะกรรมการที่ปรึกษาประชาชน” (Citizen’s Consultative Committee) ขึ้นมาอีกหนึ่งชุด หรือที่เรียกในช่วงแรกว่า “คณะกรรมการผู้ปรารถนาดี” (Goodwill Committee) โดยที่สมาชิกส่วนใหญ่นั้นมาจากกลุ่มประชาชนที่เป็นอาสาสมัครจากเขตต่างๆ เป้าหมายหลักของคณะกรรมการที่ปรึกษาประชาชนในช่วงแรกคล้ายคลึงกับสมาคมประชาชน คือช่วยสอดส่องดูแลชุมชนต่างๆ รับข้อเสนอ และจัดกิจกรรมเพื่อสาธารณะ แต่มุ่งที่การป้องกัน “ภัยคอมมิวนิสต์” การจัดตั้งองค์กรแบบนี้มีลักษณะคล้ายกับลูกเสือชาวบ้านของไทย แต่แตกต่างกันที่ คณะกรรมการที่ปรึกษาไม่ได้ทำหน้าที่เป็นกองกำลังของรัฐในการรักษาความมั่นคง (paramilitary) เหมือนที่ลูกเสือชาวบ้านของไทยเป็น จากอดีตถึงปัจจุบัน คณะกรรมการที่ปรึกษาฯ เป็นกลไกหลักของรัฐบาลพรรคกิจประชาในการสร้างความชอบธรรม ทั้งนี้คณะกรรมการที่ปรึกษาฯ ยังเป็นสถาบันการเมืองขนาดเล็กให้กับผู้ที่อยากไต่เต้าไปสู่การเมืองระดับประเทศใช้เป็นพื้นที่พิสูจน์ความสามารถของตัวเอง นอกจากนั้น คณะกรรมการที่ปรึกษาฯ ก็ยังสร้างประโยชน์หลายด้านให้กับชุมชนต่างๆ ในสิงคโปร์ได้อย่างเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ดี คณะกรรมการที่ปรึกษาฯ ไม่ได้เป็นองค์กรเดียวของสถาบันกึ่งภาคประชาสังคม เพราะตลอดช่วงเวลาของการพัฒนาประเทศ รัฐบาลพรรคกิจประชาได้คลอดองค์กรกึ่งภาคประชาสังคมแบบอื่นๆ ออกมาอีกมากมาย มีประชาชนทั่วไปเป็นคณะกรรมการดำเนินงาน แต่อยู่ในการกำกับของสมาคมประชาชนและคณะกรรมการที่ปรึกษาประชาชน ซึ่งเป็นองค์กรร่มใหญ่ เพื่อ“ตอบโจทย์” ความต้องการของภาคประชาชนที่หลากหลาย และเปลี่ยนแปลงตลอด

อาทิ ในปี 1978 “คณะกรรมการผู้พักอาศัย” (The Residents’ Committee) ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นองค์กรในการเชื่อมโยงกับผู้อาศัยในแฟลต HDB ของรัฐและรัฐบาลพรรคกิจประชา การเกิดขึ้นของคณะกรรมการดังกล่าวสอดคล้องกับความพยายามของรัฐในช่วงเวลาดังกล่าว ที่ต้องการจะให้ชาติพันธุ์ต่างๆ รู้สึกว่าได้รับสิทธิในการเข้าอยู่แฟลตของรัฐบาลอย่างเท่าเทียม ในปี 1991 “คณะกรรมการสตรีนักบริหาร” (Women’s Executive Committee) ได้ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อให้พื้นที่แก่สตรีชาวสิงคโปร์ที่มีบทบาททางการเมืองมากขึ้นในช่วงทศวรรษดังกล่าว ต่อมาในปี 1998 “คณะกรรมการเพื่อนบ้าน” (Neighborhood Committee) ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อดูแลเรื่องความแตกต่างของผู้พักอาศัยแฟลตรัฐบาลและอพาร์ตเม้นต์เอกชน ที่ผุดขึ้นราวกับดอกเห็ด เนื่องจากความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจในช่วงปลายทศวรรษที่ 1990 นอกจากนี้ ยังมีองค์กรกึ่งภาคประชาสังคมที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อรองรับปัญหาที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงอีกหลายด้าน เช่น เรื่องเด็ก ผู้สูงวัย ชาวสิงคโปร์ที่มีเชื้อสายอินเดีย

หากมองการเกิดขึ้นขององค์กรย่อยๆ ของสถาบันกึ่งภาคประชาสังคมดังกล่าวผ่านมุมมองของ “รัฐแห่งการบริหารจัดการ” (Managerial State) ซึ่งเป็นแนวคิดเชิงอุดมการณ์หลักชุดหนึ่งของสังคมสิงคโปร์ ก็จะพบว่าองค์กรเหล่านี้ทำหน้าที่เสมือน “อุปทาน” ที่รัฐบาลต้องรีบจัดหาให้สังคม เมื่อรัฐพบว่าสังคมมีการเปลี่ยนแปลง และมี “อุปสงค์” หรือความต้องการใหม่ๆ เพื่อให้มีพื้นที่พอในสังคม และเพื่อป้องกันไม่ให้ความต้องการใหม่นั้นกลายเป็นแรงต่อต้าน ซึ่งอาจจะนำพาไปสู่เสถียรภาพทางการเมืองที่ไม่มั่นคงของรัฐบาลพรรคกิจประชาได้ ลักษณะการบริหารจัดการรัฐและอำนาจต่างๆ ในสังคมแบบนี้มีข้อจำกัดคือ ท้ายที่สุดแล้วจะไม่มีความหลากหลายทางด้านแนวนโยบายทางการเมืองที่มาจากพรรคการเมือง (ดังที่สิงคโปร์เป็นอยู่ในปัจจุบัน) เพราะพรรครัฐบาลเดิมสามารถจัดการความต้องการทางการเมืองของประชาชน “ได้เบ็ดเสร็จ”

................................................

ดร.พศุตม์ ลาศุขะ

คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

นักวิจัยฝ่าย1 สกว.