แม้ ‘ข้อตกลง 14 ข้อ’ ระหว่างสหรัฐ และอิหร่านจะมีผลบังคับใช้แล้ว และช่วยลดความเสี่ยงด้านพลังงานโลกในระยะสั้น แต่เอกสารยังมีหลายประเด็น ‘คลุมเครือ’ ตั้งแต่การยกเลิกคว่ำบาตร การปลดล็อกทรัพย์สินอิหร่าน ไปจนถึงข้อจำกัดโครงการนิวเคลียร์ ซึ่งอาจกลายเป็น ‘ความเสี่ยง’ ต่อการเจรจา และสันติภาพอย่างยั่งยืนในระยะต่อไป
แม้ทำเนียบขาวยืนยันว่า “ข้อตกลง 14 ข้อ” ระหว่างสหรัฐ และอิหร่านได้รับการลงนาม และ “มีผลบังคับใช้แล้ว” โดยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ลงนามระหว่างการประชุมสุดยอดผู้นำ G7 ที่ฝรั่งเศส ซึ่งปูทางไปสู่การกลับมาเปิดใช้งานช่องแคบฮอร์มุซ อีกครั้ง
แต่เมื่อพิจารณารายละเอียดของข้อตกลงจะพบว่า เอกสารดังกล่าวยังมีประเด็นสำคัญหลายส่วนที่ “กำกวม” และ “เปิดช่องให้เกิดการตีความได้หลากหลาย” อาทิ ไม่ได้ระบุ “จำนวนเงิน” ปลดล็อกที่อิหร่านจะได้รับ ไม่ได้ระบุว่าจะยกเลิกคว่ำบาตรอิหร่าน “เมื่อไร” รวมถึงไม่ได้ระบุชัดว่า อิหร่านต้องจำกัดระดับสมรรถนะยูเรเนียมที่ “เท่าไร” ซึ่งแตกต่างจากข้อตกลงนิวเคลียร์ปี 2015 ของโอบามาที่ระบุระดับการเสริมสมรรถนะให้ไม่เกิน 3.67%
รัฐบาลทรัมป์ ระบุว่า ข้อตกลงนี้เป็นข้อตกลงแบบ “อิงผลการปฏิบัติ” (Performance-Based Agreement) โดยอิหร่านจะได้รับผลประโยชน์ต่างๆ ก็ต่อเมื่อปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้อย่างครบถ้วน
อย่างไรก็ตาม เอกสารไม่ได้ระบุอย่างชัดเจนว่า “เกณฑ์การประเมินความสำเร็จ” คืออะไร ใครจะเป็นผู้ตัดสิน และจะใช้กลไกใดในการตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อตกลง
ด้วยเหตุนี้ ข้อความในข้อตกลงยังคงทิ้งคำถามสำคัญไว้หลายประการ และยังไม่ได้แก้ไขประเด็นหลักหลายเรื่องอย่างสมบูรณ์ ดังนี้
ประเด็นที่ 1: หากอิสราเอลยังไม่หยุดรบ
ย่อหน้าแรกของข้อตกลงระบุว่า สหรัฐ อิหร่าน และพันธมิตรของทั้งสองฝ่าย จะประกาศยุติปฏิบัติการทางทหารทั้งหมดอย่าง “ทันทีและถาวร” ใน “ทุกแนวรบ” ซึ่งรวมถึงสถานการณ์ในเลบานอนด้วย
อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้กลับมีความเปราะบาง โฆษกกระทรวงการต่างประเทศอิหร่าน กล่าวว่า หากอิสราเอลยังคงโจมตีเลบานอนต่อไป จะถือเป็นการ “ละเมิด” ข้อตกลงความเข้าใจร่วมกัน และอิหร่านจะดำเนิน “มาตรการที่จำเป็น” เพื่อตอบโต้
จนถึงตอนนี้ ยังไม่มีความชัดเจนว่า อิสราเอลจะมีท่าทีตอบสนองต่อเงื่อนไขข้อนี้อย่างไร
ประเด็นที่ 2: อนาคตช่องแคบฮอร์มุซ หลังพ้น 60 วัน?
ข้อตกลงระบุว่า เมื่อ MOU มีผลบังคับใช้ อิหร่านจะใช้ความพยายามอย่างเต็มที่ เพื่อจัดให้เรือพาณิชย์สามารถเดินเรือผ่านช่องแคบฮอร์มุซได้อย่างปลอดภัย และไม่เรียกเก็บค่าผ่านทาง “เพียง 60 วันเท่านั้น” จึงเปิดช่องว่าหลัง 60 วันอาจมีค่าธรรมเนียม ค่าบริการใหม่หรือไม่ เพราะไม่ได้ระบุว่า ห้ามเก็บค่าธรรมเนียมถาวร
เอกสารระบุว่า การเดินเรือจะกลับมาเริ่มต้น “ทันที” โดยคำนึงถึงความจำเป็นในการกำจัดอุปสรรคทางเทคนิค และทางทหาร รวมถึงการเก็บกู้ทุ่นระเบิดในพื้นที่
ในระยะยาว อิหร่านจะร่วมมือกับโอมาน และประเทศอ่าวอาหรับอื่นๆ เพื่อจัดทำข้อตกลงในวงกว้างเกี่ยวกับการบริหารจัดการช่องแคบฮอร์มุซ
เจ้าหน้าที่สหรัฐ กล่าวว่า แม้อิหร่านอาจพยายามใช้อำนาจของตนในช่องแคบอย่างแข็งกร้าว แต่ประเทศอ่าวอาหรับจะไม่มีวันยอมรับระบบเก็บค่าผ่านทางในอนาคต
ประเด็นที่ 3: สหรัฐอาจไม่ออกเงินในแผนฟื้นฟูอิหร่าน?
ในข้อที่ 6 ของ MOU ระบุว่า สหรัฐ และพันธมิตรในภูมิภาคจะร่วมกันจัดทำ “แผนงานที่ชัดเจน และได้รับความเห็นชอบร่วมกัน” มูลค่าอย่างน้อย 300,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (เกือบ 10 ล้านล้านบาท) เพื่อการฟื้นฟู และพัฒนาเศรษฐกิจของอิหร่าน ซึ่งไม่ได้ระบุชัดว่าเป็นในรูปของตัวเงินหรือเป็นในลักษณะแผนการลงทุน
กลไกสุดท้ายของกองทุนจะถูกกำหนดภายใน 60 วันหลังการลงนามข้อตกลงถาวร และสหรัฐ จะออกใบอนุญาต การยกเว้นข้อจำกัด และการอนุมัติต่างๆ ที่จำเป็น
อย่างไรก็ตาม “ไม่ได้หมายความว่า” สหรัฐจะต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนดังกล่าว
เจ้าหน้าที่สหรัฐรายหนึ่งย้ำว่า สหรัฐไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินให้อิหร่าน “แม้แต่เซนต์เดียว”
เขายกตัวอย่างว่า หากอิหร่าน “ประพฤติตัวดี” ทางการสหรัฐอาจอนุมัติให้สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์เข้าไปลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าในอิหร่านได้
ทรัมป์ และเจ้าหน้าที่รัฐบาลพยายามเน้นย้ำต่อสาธารณชนอเมริกันว่า ข้อตกลงนี้ไม่ได้เป็นการนำเงินภาษีชาวอเมริกันไปช่วยอิหร่านโดยตรง แตกต่างจากข้อตกลงนิวเคลียร์ปี 2015 ในยุคของโอบามา
ประเด็นที่ 4: ‘ไม่ระบุเวลา’ ยกเลิกคว่ำบาตร
สหรัฐจะยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจทั้งหมดที่มีต่ออิหร่าน รวมถึงมาตรการภายใต้มติของ United Nations Security Council และมาตรการที่สหรัฐกำหนดขึ้นเอง
อย่างไรก็ตาม “กรอบเวลายังไม่มีความชัดเจน” โดยเอกสารระบุเพียงว่า กำหนดการจะถูกตกลงกันในข้อตกลงฉบับสุดท้าย และทั้งสองฝ่ายยอมรับว่าจะเร่งหารือประเด็นนี้ “โดยทันที” ในการเจรจารอบถัดไป
ที่ผ่านมา อิหร่านได้รับผลกระทบอย่างหนักจากมาตรการคว่ำบาตรตลอดหลายปีที่ผ่านมา ขณะที่สหรัฐดำเนินแคมเปญ “Operation Economic Fury” เพื่อตัดอิหร่านออกจากระบบการเงินโลก
ประเด็นที่ 5: ความกำกวมไม่พัฒนานิวเคลียร์
อิหร่านตกลงว่าจะไม่จัดหา ซื้อหรือครอบครองอาวุธนิวเคลียร์ ทั้งสองฝ่ายยังตกลงที่จะหาทางจัดการกับยูเรเนียมเสริมสมรรถนะที่อิหร่านมีอยู่แล้ว
อย่างไรก็ตาม วิธีดำเนินการยังไม่ชัดเจน ซึ่งเอกสารระบุว่า กลไกดังกล่าวจะถูกกำหนดร่วมกันในการเจรจาครั้งต่อไป ไม่ได้ระบุชัดว่า อิหร่านต้องจำกัดระดับสมรรถนะยูเรเนียมที่ “เท่าไร” ซึ่งแตกต่างจากข้อตกลงนิวเคลียร์ปี 2015 ที่ระบุระดับการเสริมสมรรถนะให้ไม่เกิน 3.67%
จุดที่คลุมเครือคือ ตรง "ความต้องการด้านนิวเคลียร์ของอิหร่าน" (Nuclear Needs) ไม่ได้อธิบายว่าคืออะไร อิหร่านสามารถตีความได้ว่าเป็นโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ การแพทย์ วิจัย เชื้อเพลิงนิวเคลียร์ ซึ่งอาจนำไปสู่การเรียกร้องให้คงโครงการเสริมสมรรถนะไว้ต่อไป
ประเด็นที่ 6: ไม่ได้ระบุเวลา-จำนวนเงินที่จะปลดล็อกให้อิหร่าน
ประเด็นนี้เป็นหนึ่งในอุปสรรคสำคัญที่สุดของการเจรจา อิหร่านเรียกร้องมาโดยตลอดให้มีการปลดล็อกทรัพย์สินของประเทศที่ถูกอายัดไว้ในต่างประเทศ เพื่อเป็นช่องทางฟื้นฟูเศรษฐกิจ
ข้อที่ 11 ระบุว่า สหรัฐ “ให้คำมั่นที่จะทำให้เงินทุนที่ถูกอายัดหรือถูกจำกัดการเข้าถึง สามารถนำมาใช้ได้อย่างเต็มที่” หลังการลงนาม MOU
เจ้าหน้าที่สหรัฐ กล่าวว่า เงินบางส่วน (ไม่มีระบุจำนวนเงินในข้อตกลง) จะถูกทยอยปล่อยออกมาในระหว่างการเจรจาหลัง MOU เพื่อเป็นรางวัลตอบแทนการปฏิบัติตามข้อตกลงของอิหร่าน เช่น การเริ่มดำเนินการจัดการยูเรเนียมเสริมสมรรถนะ
ต่อไปนี้คือ รายละเอียดข้อตกลงฉบับเต็มของ “บันทึกความเข้าใจ 14 ข้อ” (MOU) ระหว่างสหรัฐ และอิหร่าน ที่ถูกเปิดเผยออกมาอย่างเป็นทางการโดยทำเนียบขาว
1. สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐอิสลามอิหร่าน และพันธมิตรของทั้งสองฝ่ายในสงครามปัจจุบัน ตกลงผ่านการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) ฉบับนี้ ให้ยุติปฏิบัติการทางทหารในทุกแนวรบทันที และอย่างถาวร รวมถึงในเลบานอน และให้คำมั่นว่า จะไม่เริ่มสงครามหรือปฏิบัติการทางทหารใดๆ ต่อกันอีกในอนาคต รวมถึงจะงดเว้นการข่มขู่หรือใช้กำลังต่อกัน ตลอดจนเคารพ และรับรองบูรณภาพแห่งดินแดน และอธิปไตยของเลบานอน ข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ในอนาคตจะยืนยันการยุติสงครามอย่างถาวรในทุกแนวรบ รวมถึงในเลบานอน และครอบคลุมข้อกำหนดอื่นๆ ตามที่ระบุในข้อนี้
2. สหรัฐ และอิหร่านให้คำมั่นว่า จะเคารพอธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดนของกันและกัน และจะไม่แทรกแซงกิจการภายในของอีกฝ่าย
3. สหรัฐ และอิหร่านตกลงที่จะเจรจา และบรรลุข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ “ภายในระยะเวลาไม่เกิน 60 วัน” โดยสามารถขยายระยะเวลาออกไปได้หากทั้งสองฝ่ายเห็นชอบร่วมกัน
4. ทันทีที่มีการลงนามในบันทึกความเข้าใจฉบับนี้ สหรัฐจะเริ่มยกเลิกการปิดล้อมทางทะเล รวมถึงยุติมาตรการหรือการดำเนินการใดๆ ที่เป็นอุปสรรคต่ออิหร่าน และจะยกเลิกการปิดล้อมทางทะเลทั้งหมดภายใน 30 วันในช่วงเวลาดังกล่าว อิหร่านจะเป็นผู้ฟื้นฟูการสัญจรของเรือเดินทะเลให้กลับมาอยู่ในระดับใกล้เคียงกับช่วงก่อนเกิดสงคราม
นอกจากนี้ สหรัฐยังให้คำมั่นว่าจะถอนกำลังทหารออกจากพื้นที่ใกล้เคียงอิหร่านภายใน 30 วันหลังจากมีการลงนามในข้อตกลงฉบับสมบูรณ์แล้วด้วยเช่นกัน
5. ทันทีที่มีการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) ฉบับนี้ อิหร่านจะใช้ความพยายามอย่างเต็มที่ในการจัดให้มีการเดินเรือพาณิชย์ผ่านช่องแคบระหว่างอ่าวเปอร์เซีย และทะเลโอมาน รวมถึงในทิศทางกลับกันอย่างปลอดภัย และ “ไม่เรียกเก็บค่าธรรมเนียมเป็นระยะเวลา 60 วัน”
การเดินเรือพาณิชย์ จะเริ่มกลับมาดำเนินการ “ทันที” และเมื่อคำนึงถึงความจำเป็นในการขจัดอุปสรรคทางเทคนิค และทางทหาร รวมถึงการเก็บกู้ทุ่นระเบิดโดยอิหร่าน การสัญจรทางทะเลจะกลับคืนสู่ภาวะปกติภายใน 30 วัน
นอกจากนี้ อิหร่านจะเปิดการหารือกับรัฐสุลต่านโอมาน เพื่อกำหนดแนวทางการบริหารจัดการ และการให้บริการทางทะเลในช่องแคบฮอร์มุซในอนาคต โดยจะหารือร่วมกับประเทศชายฝั่งอ่าวเปอร์เซียอื่นๆ ให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง และสิทธิอธิปไตยของรัฐชายฝั่งที่มีต่อช่องแคบฮอร์มุซ
6. สหรัฐให้คำมั่นว่า จะร่วมมือกับพันธมิตรในภูมิภาค จัดทำแผนฟื้นฟู และพัฒนาเศรษฐกิจของสาธารณรัฐอิสลามอิหร่านที่เป็นรูปธรรม โดยมีมูลค่าไม่น้อยกว่า 300,000 ล้านดอลลาร์ (ราว 9.8 ล้านล้านบาท) ทั้งนี้ กลไก และรายละเอียดในการดำเนินการตามแผนดังกล่าวจะถูกกำหนดให้แล้วเสร็จภายใต้ข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ภายใน 60 วัน
สหรัฐจะออกใบอนุญาต การผ่อนผันข้อจำกัด และการอนุมัติที่จำเป็นทั้งหมด เพื่อรองรับธุรกรรมทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับแผนดังกล่าวอีกด้วย
7. สหรัฐให้คำมั่นว่า จะยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทุกรูปแบบที่มีต่ออิหร่าน รวมถึงมาตรการตามมติของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) มติของคณะผู้ว่าการทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) ตลอดจนมาตรการคว่ำบาตรฝ่ายเดียวของสหรัฐทั้งหมด ทั้งที่มีผลโดยตรง (Primary Sanctions) และโดยอ้อม (Secondary Sanctions) ตามกรอบเวลาที่ทั้งสองฝ่ายจะตกลงร่วมกันภายใต้ข้อตกลงฉบับสมบูรณ์
อิหร่าน และสหรัฐต่างยอมรับว่า ประเด็นการยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรดังกล่าวมีความสำคัญอย่างยิ่ง และแสดงเจตนารมณ์ที่จะเร่งหารือเรื่องนี้ทันทีในการเจรจา เพื่อให้สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้
8. อิหร่านยืนยันอีกครั้งว่า จะไม่จัดหา ไม่ครอบครอง และไม่พัฒนาอาวุธนิวเคลียร์
สหรัฐ และอิหร่านตกลงที่จะหารือเพื่อกำหนดแนวทางจัดการกับคลังวัสดุนิวเคลียร์เสริมสมรรถนะของอิหร่าน ผ่านกลไกที่ทั้งสองฝ่ายจะตกลงร่วมกัน โดยให้สอดคล้องกับกรอบเวลาที่ระบุไว้ในข้อ 7 ทั้งนี้ แนวทางขั้นต่ำที่กำหนดไว้คือ การลดระดับความเข้มข้นของยูเรเนียมภายในอิหร่าน ภายใต้การกำกับดูแลของ IAEA
ทั้งสองฝ่ายยังตกลงที่จะหารือเกี่ยวกับประเด็นการเสริมสมรรถนะยูเรเนียม และประเด็นอื่นๆ ที่เห็นชอบร่วมกัน ซึ่งเกี่ยวข้องกับ “ความต้องการด้านพลังงานนิวเคลียร์ของอิหร่าน” โดยอาศัยกรอบความตกลงที่เป็นที่ยอมรับร่วมกัน และจะถูกกำหนดไว้ในข้อตกลงฉบับสมบูรณ์
ทั้งนี้ สหรัฐ และอิหร่านต่างยอมรับว่า ประเด็นด้านนิวเคลียร์ดังกล่าวมีความสำคัญอย่างยิ่ง และแสดงเจตนารมณ์ที่จะเร่งหารือในประเด็นเหล่านี้ทันที เพื่อให้สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้โดยเร็ว
9. ระหว่างที่รอการจัดทำข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ สหรัฐ และอิหร่านตกลงที่จะคงสถานะปัจจุบัน (Status Quo) ไว้ โดยอิหร่านจะรักษาสถานะของโครงการนิวเคลียร์ให้อยู่ในสภาพปัจจุบัน ขณะที่สหรัฐจะไม่ออกมาตรการคว่ำบาตรเพิ่มเติม และจะไม่ส่งกำลังทหารเพิ่มเติมเข้ามาในภูมิภาค
10. สหรัฐให้คำมั่นว่า ทันทีที่มีการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) ฉบับนี้ และจนกว่าจะมีการยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทั้งหมด กระทรวงการคลังสหรัฐจะออกหนังสือผ่อนผัน เพื่ออนุญาตให้มีการส่งออกน้ำมันดิบ ผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม และผลิตภัณฑ์ต่อเนื่องของอิหร่านได้
การผ่อนผันดังกล่าวจะครอบคลุมบริการที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นธุรกรรมทางธนาคาร การประกันภัย การขนส่ง และบริการอื่นๆ ที่จำเป็นต่อการค้าพลังงานของอิหร่าน
11. สหรัฐให้คำมั่นว่า จะเปิดทางให้รัฐบาลอิหร่านสามารถเข้าถึง และใช้ประโยชน์จากเงินทุน และทรัพย์สินของอิหร่านที่ถูกอายัดหรือถูกจำกัดการใช้งานทั้งหมดได้อย่างเต็มรูปแบบ
เมื่อมีการเริ่มดำเนินการตาม MOU ฉบับนี้ สหรัฐ และอิหร่าน จะร่วมกันกำหนดขั้นตอนในการปลดล็อกเงิน และทรัพย์สินดังกล่าวระหว่างการเจรจา โดยเงินทุนเหล่านี้ ไม่ว่าจะยังคงอยู่ในบัญชีเดิมหรือถูกโอนไปยังบัญชีอื่น จะต้องสามารถนำไปใช้ชำระเงินให้แก่ผู้รับผลประโยชน์ปลายทางที่ได้รับการแต่งตั้งโดยธนาคารกลางอิหร่านได้อย่างเต็มที่
นอกจากนี้ สหรัฐยังให้คำมั่นว่า จะออกใบอนุญาต หนังสืออนุมัติ และเอกสารทางกฎหมายที่จำเป็นทั้งหมด เพื่อรองรับการดำเนินการดังกล่าวอีกด้วย
12. สหรัฐ และอิหร่านตกลงที่จะจัดตั้งกลไกบริหาร และกำกับดูแล เพื่อทำหน้าที่ติดตาม และตรวจสอบการดำเนินการตามบันทึกความเข้าใจ (MOU) ฉบับนี้ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงกำกับดูแลการปฏิบัติตามข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ในอนาคตของทั้งสองฝ่าย
13. หลังจากมีการลงนามใน MOU ฉบับนี้ และภายใต้เงื่อนไขที่ได้เริ่มดำเนินการตามข้อ 1, 4, 5, 10 และ 11 แล้ว ได้แก่ การยุติการสู้รบ การยกเลิกการปิดล้อมทางทะเล การฟื้นฟูการเดินเรือผ่านช่องแคบฮอร์มุซ การออกหนังสือผ่อนผันเพื่อส่งออกน้ำมันอิหร่าน และการปลดล็อกทรัพย์สินที่ถูกอายัด รวมทั้งต้องมีการดำเนินมาตรการเหล่านี้อย่างต่อเนื่อง
สหรัฐ และอิหร่านจะเริ่มการเจรจาเกี่ยวกับ “ข้อตกลงฉบับสมบูรณ์” โดยมุ่งเน้นเฉพาะประเด็นอื่นๆ ที่เหลืออยู่ในข้อตกลง
14. ข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ที่จะจัดทำขึ้นในอนาคต จะได้รับการรับรองผ่านมติคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UN Security Council Resolution) ที่มีผลผูกพันทางกฎหมายระหว่างประเทศ
พิสูจน์อักษร....สุรีย์ ศิลาวงษ์
