“เมืองต้องโตในแบบตัวเอง” Place-based Policy ทางออกการพัฒนาเมืองยุคใหม่
เปิด 3 เมืองต้นแบบ Manchester, Birmingham และ Binghamton จาก 'เมืองอุตสาหกรรมเสื่อมถอย' สู่ 'ฮับเทคโนโลยีและเศรษฐกิจสร้างสรรค์' แนวคิด Place-based Policy ชี้การพัฒนาเมืองยุคใหม่ต้องเริ่มจาก “ศักยภาพของพื้นที่” ไม่ใช่สูตรสำเร็จจากส่วนกลาง
แนวคิดการพัฒนาเมืองกำลังขยับจากภาพเมืองล้ำสมัยที่หน้าตาเหมือนกันไปหมด มาสู่การตั้งคำถามเพิ่มว่า “พื้นที่จริงๆ ตรงนี้ควรโตจากอะไร”
นักนโยบายเรียกแนวทางนี้ว่า Place-based Policy หรือนโยบายพัฒนาที่เจาะพื้นที่ ซึ่งไม่ได้มองเมืองเป็นแค่จุดบนแผนที่ แต่มองเป็นระบบเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และตัวตนของผู้คนที่เฉพาะตัวเกินกว่าจะคัดลอกสูตรสำเร็จจากที่อื่นมาใช้ตรง ๆ ได้
งานศึกษาของ The Productivity Institute ในสหราชอาณาจักรหยิบกรณีจากเมืองอเมริกัน 3 แห่ง คือ Manchester มลรัฐนิวแฮมเชียร์ เมืองอุตสาหกรรมเดิมที่กำลังก้าวสู่ฐานเทคโนโลยีชีวภาพขั้นสูง, Birmingham รัฐแอละแบมา เมืองที่มีประวัติความเหลื่อมล้ำทางเชื้อชาติยาวนาน และ Binghamton ในนิวยอร์ก เมืองที่เคยสูญเสียฐานการผลิตไปกว่า 70% ภายใน 3 ทศวรรษ จนประชากรและแรงงานหดตัวลง ก่อนจะกลับมาวางอนาคตใหม่ด้วยการเป็นศูนย์กลางเทคโนโลยีแบตเตอรี่
เมืองเหล่านี้ไม่ได้หวังพึ่งอุตสาหกรรมหนักอย่างเดียว แต่ใช้ทุนด้านคน ความรู้ และความคิดสร้างสรรค์ในพื้นที่เป็นตัวเร่งการเปลี่ยนผ่านทั้ง 3 เมืองเริ่มจากการนิยามอัตลักษณ์ทางเศรษฐกิจของตัวเองให้ชัด ว่าพื้นที่นี้มีจุดแข็งอะไร และจะโฟกัสกับอุตสาหกรรมไหนจริง ๆ
Manchester ใช้ทุนเดิมด้านสิ่งทอและฐานวิจัยมหาวิทยาลัย มาต่อยอดเป็น ReGen Valley Tech Hub ที่เน้น Biofabrication หรือเทคโนโลยีผลิตเนื้อเยื่อและอวัยวะเทียม พร้อมเป้าหมายเพิ่ม GDP ภูมิภาคและสร้างงานคุณภาพภายในปี 2032 ควบคู่การดึงดีไซเนอร์ นักออกแบบประสบการณ์ และธุรกิจเทคโนโลยีเชิงสร้างสรรค์เข้ามาเชื่อมกับห้องแล็บ ทำให้เมืองเป็นทั้งฐานวิจัย ฐานผลิต และฐานทดลองรูปแบบชีวิตใหม่ของคนทำงานทักษะสูง
Birmingham เลือกใช้โครงการ Reinvest Birmingham ภายใต้โปรแกรม Recompete เพื่อลดช่องว่างการจ้างงานใน 4 ชุมชนที่ถูกทอดทิ้ง เมืองลงทุนในศูนย์พัฒนาทักษะ ระบบขนส่งมวลชนยืดหยุ่น ศูนย์ดูแลเด็ก และศูนย์ผู้ประกอบการผิวสี โดยมีนายจ้างในพื้นที่ให้คำมั่นสร้างงานใหม่กว่า 5,000 ตำแหน่ง มาตรการนี้ไม่เพียงเพิ่มงานในอุตสาหกรรมดั้งเดิมและเทคโนโลยีใหม่ แต่ยังเปิดพื้นที่ให้ธุรกิจบริการสร้างสรรค์ สื่อ ดิจิทัล และกิจการชุมชนเติบโตคู่กับการยกระดับรายได้ของคนในเมือง
ส่วน Binghamton ใช้มหาวิทยาลัยท้องถิ่นเป็นแกนฟื้นฟู หลังจากสูญเสียฐานการผลิตไปส่วนใหญ่ เมืองได้รับทุนจากโครงการ Regional Innovation Engines ของกองทุนวิทยาศาสตร์แห่งชาติสหรัฐฯ เพื่อสร้าง “Upstate New York Energy Storage Engine” ฮับนวัตกรรมแบตเตอรี่ที่ดึงทั้งนักวิจัย เจ้าของรางวัลโนเบลด้านเคมี ผู้ผลิต และสถาบันฝึกอบรมแรงงานมาอยู่ในระบบเดียวกัน เป้าหมายไม่ใช่เพียงตั้งโรงงานใหม่ แต่สร้างห่วงโซ่นวัตกรรมตั้งแต่ห้องแล็บถึงตลาดเชิงพาณิชย์ เสริมด้วยการสื่อสารสาธารณะ การออกแบบเมือง และโปรแกรมดึงดูดคนรุ่นใหม่ ทำให้เมืองเล็กที่เคยถูกมองข้ามกลายเป็นพื้นที่ทดลองเทคโนโลยีสะอาดและรูปแบบการทำงานใหม่
เมื่อมองลึกลงไป งานวิจัยชิ้นเดียวกันนี้พบ “เงื่อนไขร่วม” ของการพัฒนาที่ใช้พื้นที่เป็นตัวตั้งอยู่ 5 ประการ
- ต้องมีวิสัยทัศน์เศรษฐกิจชัด ว่าจะเติบโตบนฐานอุตสาหกรรมใด และบทบาทของเศรษฐกิจสร้างสรรค์คืออะไร
- ต้องมีโครงสร้างความร่วมมือที่ทำงานจริง ไม่ใช่คณะกรรมการเชิงสัญลักษณ์ แต่เป็นเวทีที่มหาวิทยาลัย เอกชน ภาคสร้างสรรค์ และชุมชนร่วมตัดสินใจ
- ต้องมีภาวะผู้นำพลเมืองที่มองไกล จากองค์กรพัฒนาเมือง มูลนิธิท้องถิ่น หรือสถาบันวิจัยที่ทำงานระยะยาว
- รัฐต้องยอมเป็นพันธมิตรแบบยืดหยุ่น ให้เวลา ให้ข้อมูล และออกแบบเครื่องมือการเงินที่รองรับการลองผิดลองถูก
- ต้องมีโครงการนำร่องที่เป็นไปได้จริง ไม่ใช่แค่แผนสวยบนกระดาษ แต่ตอบโจทย์ปัญหาและโอกาสของพื้นที่ชัดเจน
ในฝั่งยุโรป องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) นำแนวคิดเดียวกันมาพัฒนาเป็นกรอบ Place-based Regional Development Policy แก่นสำคัญคือการยอมรับว่าแต่ละภูมิภาคมีโจทย์ ทรัพยากร ทุนวัฒนธรรม และความทะเยอทะยานต่างกัน แม้เป้าหมายระดับชาติจะคล้ายกันคือเติบโตทางเศรษฐกิจและยกระดับคุณภาพชีวิต แต่ระหว่างทางไม่จำเป็นต้องเหมือนกัน บางภูมิภาคอาจขับเคลื่อนด้วยอุตสาหกรรมเทคโนโลยีหนัก บางแห่งใช้เศรษฐกิจสร้างสรรค์ การท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม หรือบริการดิจิทัลเป็นฐานรายได้หลัก
กรณีของ “เอสโตเนีย” สะท้อนประเด็นนี้ชัด ประเทศเล็กที่เมืองหลวงอย่างทัลลินสร้าง GDP กว่าครึ่งของประเทศ ขณะที่ภูมิภาคอื่นเผชิญทั้งประชากรลดลงและโอกาสทางเศรษฐกิจจำกัด OECD ชี้ว่าการใช้นโยบายแบบ “One Estonia” ที่ไม่แยกแยะพื้นที่ กลายเป็นข้อจำกัดต่อการปลดล็อกศักยภาพภูมิภาคอื่น จึงเสนอให้สร้างกลไกใหม่ ทั้งสภาพื้นที่นำร่องระดับภูมิภาค ข้อตกลงพัฒนาร่วมระหว่างกระทรวง และระบบประเมินผลกระทบเชิงพื้นที่ของนโยบายชาติ เพื่อเปิดทางให้แต่ละภูมิภาคกำหนดเส้นทางเติบโตของตัวเองได้ชัดเจนขึ้น
แก่นของข้อเสนอเหล่านี้คือ การเปลี่ยนบทบาทรัฐบาลกลาง จาก “เจ้าของโครงการ” ที่กระจายนโยบายแบบกลาง ๆ ไปสู่การเป็นหุ้นส่วนที่ตั้งใจฟังเสียงภูมิภาคมากขึ้น สนับสนุนให้ท้องถิ่นมีศักยภาพในการวางแผน ลงทุน และดึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาออกแบบอนาคตร่วมกัน ทั้งในภาคอุตสาหกรรมดั้งเดิม ภาคเทคโนโลยีใหม่ และภาคเศรษฐกิจสร้างสรรค์ โดยมีข้อมูลและการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่เป็นฐานรองรับ ไม่ใช่แค่คำขวัญในเอกสารนโยบาย