ศึกชี้ชะตาการค้าโลก ศาลฎีกาไต่สวน 'ภาษีทรัมป์' จุดเปลี่ยนอำนาจ ปธน.
ในขณะคลื่นภาษีทรัมป์ยังคงสั่นสะเทือนตลาดโลก ‘ศาลสูงสุดสหรัฐ’ กำลังพิจารณาคดีประวัติศาสตร์ที่จะชี้ชะตาว่า ‘อำนาจเก็บภาษีศุลกากร’ เป็นของ ปธน.หรือของสภาคองเกรสกันแน่ คำวินิจฉัยครั้งนี้ ไม่เพียงแต่จะตัดสินอนาคตการค้าสหรัฐ แต่ยังอาจเปลี่ยนโฉม ‘ระบบตรวจสอบถ่วงดุล’ แห่งประชาธิปไตยอเมริกันไปตลอดกาล
จาก “คลื่นภาษีทรัมป์” ที่เขย่าตลาดทุนทั่วโลกมาตั้งแต่ต้นปี บัดนี้คดีภาษีทรัมป์ที่ถูกยื่นฟ้องโดยเหล่าผู้ประกอบการ ได้เข้าสู่กระบวนการไต่สวนของชั้นศาลฎีกาสหรัฐแล้วในวันพุธที่ 5 พ.ย.68 ซึ่งอาจกำหนดบรรทัดฐานใหม่ของการปกครองว่า ประธานาธิบดีสหรัฐมีอำนาจเก็บภาษีศุลกากรแบบเหวี่ยงแหทั่วโลก “โดยไม่ต้องผ่านสภาคองเกรส” ได้หรือไม่ และที่สำคัญคือ ศาลฎีกามีแนวโน้มจะตัดสินไปในทิศทางใด และหากทรัมป์แพ้คดี จะสามารถหยุดยั้งนโยบายภาษีต่างๆ ได้จริงหรือไม่
เมื่อกฎหมายฉุกเฉินถูกใช้สร้างกำแพงภาษี
จุดเริ่มต้นของภาษีทรัมป์ เริ่มต้นจากประธานาธิบดีทรัมป์ ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอำนาจเศรษฐกิจฉุกเฉินระหว่างประเทศ ปี 1977 (International Emergency Economic Powers Act: IEEPA) ซึ่งเดิมมีไว้ใช้สำหรับกรณีเกิดภัยคุกคามต่อความมั่นคงแห่งชาติ แต่ทรัมป์ได้นำมาประกาศใช้โดยอ้างว่า สหรัฐเกิด “ภาวะฉุกเฉินทางการค้า” จากการขาดดุลทางการค้าสูงกว่า 1.2 ล้านล้านดอลลาร์ และจากการแพร่ระบาดของยาเสพติดเฟนทานิลจนเป็นภัยต่อความมั่นคงสหรัฐ
ภายใต้คำประกาศดังกล่าว รัฐบาลทรัมป์จึงเริ่มขึ้นภาษีนำเข้าจากหลายประเทศทั่วโลก ซึ่งไม่ได้ผ่านการอภิปรายจากสภาคองเกรสก่อน โดยทรัมป์ให้เหตุผลว่า เป็นวิกฤติฉุกเฉินทางเศรษฐกิจที่จำเป็นต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน
อย่างไรก็ตาม ศาลชั้นต้นมีคำตัดสินว่า ปธน.ทรัมป์ “ใช้อำนาจเกินขอบเขต” เนื่องจากกฎหมายฉุกเฉิน IEEPA ไม่ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการจัดเก็บภาษี ซึ่งตามรัฐธรรมนูญสหรัฐ มาตรา 1 ส่วนที่ 8 ระบุว่า “อำนาจในการเก็บภาษี อากร ค่าธรรมเนียมศุลกากร และภาษีสรรพสามิต” เป็นของสภาคองเกรส ไม่ใช่ประธานาธิบดี
โดยทั่วไปแล้ว "ภาษีนำเข้า" (tariffs) ถือเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ และร่างกฎหมายใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับ "การจัดเก็บรายได้ของรัฐ" จะต้องเริ่มต้นจากสภาผู้แทนราษฎรก่อนเสมอ
ด้านฝ่ายรัฐบาลโต้แย้งว่า ภาษีที่ใช้นี้มีเจตนา “ควบคุมการนำเข้า” เพื่อความมั่นคงเป็นหลักตามอำนาจของรัฐบาล มากกว่าจะเป็น “ภาษีเพื่อหารายได้” จึงอยู่ในข่ายการ “กำกับดูแล” มากกว่า “เก็บภาษี” ตามความหมายทางการคลัง ด้วยเหตุนี้รัฐบาลทรัมป์จึงยังคงยืนยันสู้คดีต่อ และข้อพิพาทนี้จะได้เข้าสู่กระบวนการของศาลฎีกาในวันนี้
เส้นบางๆ ระหว่าง ‘คุมนำเข้า’ กับ ‘เก็บภาษี’
สำหรับใจกลางของคดีภาษีทรัมป์อยู่ที่ถ้อยคำในกฎหมาย IEEPA ที่ดูเรียบง่ายแต่มีความหมายลึกซึ้ง นั่นคือ “อำนาจควบคุมการนำเข้า (to regulate importation)”
ศาลชั้นต้นได้เน้นย้ำว่า “อำนาจในการควบคุม (Regulate) ไม่เท่ากับอำนาจในการเก็บภาษี (Tax)” เพราะถ้าตีความว่าประธานาธิบดีมีสิทธิ “เก็บภาษี” ได้ด้วยตัวเอง จะเท่ากับโอนอำนาจสำคัญที่สุดประการหนึ่งของสภาคองเกรสไปให้ประธานาธิบดี
อย่างไรก็ตาม ฝ่ายบริหารของทรัมป์โต้แย้งว่า ถ้อยคำ “ควบคุมการนำเข้า” นี้ มี “ความหมายกว้าง” ซึ่งในทางประวัติศาสตร์เคยมีการตีความครอบคลุมถึงการจัดเก็บภาษีศุลกากรด้วย
ด้านนักวิจารณ์จำนวนหนึ่งไม่เห็นด้วย โดยเตือนว่าการตีความเช่นนี้จะลบขอบเขตการจำกัดอำนาจภาวะฉุกเฉินของประธานาธิบดีออกไปโดยสิ้นเชิง เสียงคัดค้านดังกล่าวมาจากทั้งฝ่ายอนุรักษนิยมอย่าง Goldwater Institute, กลุ่มเสรีนิยมอย่าง Cato Institute และฝ่ายเสรีนิยมก้าวหน้าอย่าง Brennan Center
พวกเขาเตือนว่า หากศาลสูงสุดเห็นว่า "ภาษีนำเข้า" สามารถเข้าข่ายคำว่า “การควบคุมนำเข้า" ได้จริง ก็จะเท่ากับว่า ประธานาธิบดีจะมีอำนาจถาวรในการกำหนดหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายการค้าทั่วโลกได้ด้วยตนเอง "โดยไม่ต้องผ่านสภาคองเกรสอีกต่อไป" ซึ่งถือเป็นการ “ลบกลไกตรวจสอบ และถ่วงดุลอำนาจ” ของรัฐธรรมนูญไปเกือบหมดสิ้น
‘ภาวะฉุกเฉิน’ เข้าสู่การตีความ
รัฐบาลทรัมป์อ้างถึง “ภาวะฉุกเฉิน” ในการกำหนดภาษีขึ้นลงเองโดยไม่ได้ผ่านรัฐสภา ซึ่งในกฎหมาย IEEPA ที่ทรัมป์ใช้อนุญาตให้ประธานาธิบดีดำเนินการได้เฉพาะเมื่อเผชิญกับ “ภัยคุกคามที่ไม่ปกติ และร้ายแรง” เท่านั้น ซึ่งคำถามสำคัญต่อศาลฎีกาสหรัฐในขณะนี้ก็คือ “การขาดดุลการค้าเรื้อรัง” จะเข้าข่ายภัยลักษณะนั้นได้หรือไม่
ฝ่ายรัฐบาลทรัมป์ให้เหตุผลว่า เศรษฐกิจยุคใหม่ และห่วงโซ่อุปทานระดับโลก ทำให้ปัญหาดุลการค้าไม่สมดุลกลายเป็น “ความเสี่ยงต่อความมั่นคงของชาติ” อย่างแท้จริง
ในทางตรงกันข้าม ฝ่ายคัดค้านแย้งว่าปัญหาเศรษฐกิจเรื้อรังนั้นแม้จะรุนแรงเพียงใด ก็ไม่อาจถือว่าเป็น “ภัยที่ไม่ปกติ” ได้ และหากตีความเช่นนั้นจะเท่ากับว่าการจำกัดอำนาจตามกฎหมาย IEEPA จะหมดความหมายไปโดยสิ้นเชิง
ผลการตัดสินอาจต้องรอนานหลายเดือน
ทั้งนี้ ผลการตัดสินของศาลฎีกาในคดีภาษีศุลกากรครั้งนี้อาจต้องรอนานหลายเดือน เนื่องจากประเด็นที่ถูกนำขึ้นพิจารณา เป็นเรื่องเชิงโครงสร้างสถาบัน อำนาจของฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) เทียบกับอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ (สภาคองเกรส) ซึ่งถือเป็น “ประเด็นใหญ่” ที่มักใช้เวลาโดยเฉลี่ยหลายเดือนกว่าจะได้คำวินิจฉัยสุดท้าย
นอกจากนี้ แหล่งข่าวระบุกับรอยเตอร์สว่า แม้ศาลจะเปิดรับพิจารณาอย่างเร่งด่วน และกำหนดให้ถกในเดือนพ.ย.2568 แล้ว แต่ก็มีโอกาสสูงที่คำวินิจฉัยจะยังไม่ออกมาจนถึงกลางปีหน้า 2569 เนื่องจากความซับซ้อนของประเด็นต่างๆ และขั้นตอนทางกระบวนการที่ตามมาหลังจากการตัดสินใดๆ รวมถึงกระบวนการส่งเรื่องกลับไปที่ศาลชั้นต้นก่อนหน้า และกระบวนการพิจารณาการคืนภาษีที่อาจเป็นไปได้ ซึ่งอาจมีมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์
ก่อนหน้านี้ในเดือนส.ค. 2568 ศาลอุทธรณ์สหรัฐมีคำตัดสินว่า ภาษีนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ "ส่วนใหญ่" ของปธน.ทรัมป์ที่กำหนดใช้กับหลายประเทศทั่วโลกนั้น "ผิดกฎหมาย" เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตโดยการบังคับใช้กฎหมายฉุกเฉิน ซึ่งเป็นแนวทางคำตัดสินที่คล้ายกับศาลชั้นต้นเมื่อปลายเดือนพ.ค. ที่ผ่านมา และทำให้ทั่วโลกที่ถูกรีดภาษี "มีความหวัง" ขึ้นมาอีกครั้ง หากคดีนี้ยังจบลงแบบเดิมในชั้นฎีกา
ในครั้งนั้น ศาลอุทธรณ์กลางสหรัฐมีคำพิพากษา 7 ต่อ 4 เสียง ยืนตามคำตัดสินก่อนหน้านี้ของศาลการค้าระหว่างประเทศ (ศาลชั้นต้น) โดยระบุว่า "กฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจอย่างมากแก่ประธานาธิบดีในการดำเนินการต่างๆ เพื่อรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉินระดับชาติตามที่ประกาศไว้ แต่การกระทำเหล่านี้ไม่ได้ระบุถึงอำนาจในการกำหนดอัตราภาษีศุลกากร อากร หรืออำนาจในการเก็บภาษีอย่างชัดเจน"
คำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ยังระบุด้วยว่า ศาลชั้นต้นควรทบทวนคำตัดสินอีกครั้งโดยห้ามการจัดเก็บภาษีกับทุกฝ่ายทั้งหมด แทนที่จะจำกัดเพียงคู่ความที่ยื่นฟ้องในคดีนี้เท่านั้น
สำหรับภาษีทรัมป์ส่วนใหญ่ที่ศาลชั้นต้น และศาลอุทธรณ์เห็นว่าผิดกฎหมายนั้น คือส่วนของภาษีศุลกากรต่างตอบแทน (Reciprocal Tariffs) และภาษีที่เรียกเก็บกับแคนาดา เม็กซิโก และจีน เมื่อเดือนก.พ. แต่ไม่รวมภาษีรายเซกเตอร์ภายใต้มาตรา 232
ต่อให้แพ้คดี ทรัมป์ก็ยังมีช่องขึ้นภาษีต่อได้
ในกรณีที่ศาลมีคำตัดสินออกมาเป็นผลลบต่อทรัมป์ และมีคำสั่งเพิกถอนการใช้อำนาจภายใต้ “กฎหมาย IEEPA ปี 1977” เพื่อเก็บภาษีศุลกากรในวงกว้างนั้น ทรัมป์ยังคงยืนยันจุดยืนของตนอย่างแข็งกร้าว กับผู้สื่อข่าวบนเครื่องบินแอร์ฟอร์ซวันเมื่อวันอาทิตย์ว่า
“ถ้าเราไม่มีภาษี เราก็ไม่มีความมั่นคงของชาติ ทั้งโลกคงหัวเราะเยาะเรา เพราะประเทศอื่นใช้ภาษีเล่นงานเรามาหลายปี และหาผลประโยชน์จากเรา” และยังกล่าวต่อว่า “เราเคยถูกประเทศอื่นโดยเฉพาะจีน เอาเปรียบมาหลายปี แต่ไม่ใช่อีกต่อไปแล้ว ภาษีคือ สิ่งที่นำมาซึ่งความมั่นคงแห่งชาติของเราอย่างมหาศาล”
ขณะที่รัฐมนตรีคลัง สก็อตต์ เบสเซนต์ ให้สัมภาษณ์กับรอยเตอร์โดยคาดว่า ศาลฎีกาจะตัดสินให้การเก็บภาษีตามกฎหมาย IEEPA ชอบด้วยกฎหมาย
แต่หากศาลมีคำตัดสินให้ “ยกเลิกภาษีดังกล่าว” รัฐบาลก็จะหันไปใช้กฎหมายอื่นแทน เช่น “มาตรา 122 ของ Trade Act ปี 1974” ซึ่งอนุญาตให้เก็บภาษีศุลกากรได้สูงสุด 15% เป็นเวลา 150 วัน เพื่อแก้ไขความไม่สมดุลทางการค้า
เบสเซนต์ระบุเพิ่มเติมว่า ทรัมป์ยังสามารถใช้อำนาจตาม “มาตรา 338 ของกฎหมาย Tariff Act ปี 1930” ซึ่งให้อำนาจเก็บภาษี “สูงสุดถึง 50%” ต่อประเทศใดก็ตามที่มีพฤติกรรม “เลือกปฏิบัติทางการค้า” ต่อสหรัฐได้ด้วย
“คุณควรคิดไว้เลยว่า ภาษีเหล่านี้จะคงอยู่ต่อไป” รมว.คลังสหรัฐ กล่าว
สำหรับประเทศที่ได้ทำข้อตกลงการค้าเพื่อลดภาษีกับรัฐบาลทรัมป์ไปแล้วนั้น เบสเซนต์เตือนว่า “คุณควรเคารพในข้อตกลงนั้น ใครที่ได้ดีลดีไปแล้ว ก็ควรทำตามให้ครบถ้วน”
ทั้งนี้ ปัจจุบันรัฐบาลทรัมป์ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายอื่นๆ นอกเหนือจาก IEEPA ปี 1977 สำหรับภาษีบางประเภทอยู่แล้ว เช่น “มาตรา 232 ของกฎหมาย Trade Expansion Act ปี 1962” ซึ่งให้อำนาจเก็บภาษีเพื่อเหตุผลด้านความมั่นคงแห่งชาติ โดยครอบคลุมอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ อย่างยานยนต์ ทองแดง เซมิคอนดักเตอร์ ยา หุ่นยนต์ และอากาศยาน
นอกจากนี้ ยังมีภาษีภายใต้ “มาตรา 301 ของกฎหมาย Trade Act ปี 1974” ซึ่งใช้สำหรับการสอบสวน และตอบโต้พฤติกรรมทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมของต่างประเทศอีกด้วย
นี่หมายความว่า ต่อให้ทรัมป์แพ้คดีภาษีของกฎหมาย IEEPA ปี 1977 ก็ไม่ได้หมายความว่า ภาษีทรัมป์จะหายไปโดยสมบูรณ์
ประชาธิปไตยอเมริกันบนทางแยก
ปัจจุบัน องค์คณะผู้พิพากษาศาลฎีกาสหรัฐทั้ง 9 คน มีผู้พิพากษาสายอนุรักษนิยม “ครองเสียงข้างมาก 6 ต่อ 3” และที่ผ่านมา ได้มีคำตัดสินที่เป็นบวกต่อทรัมป์ในหลายคดีตลอดปีนี้ โดยได้แสดงท่าที “ยอมรับ” ต่อการใช้อำนาจกว้างขวางของฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะเมื่อรัฐบาลอ้างถึงความมั่นคงแห่งชาติหรือกิจการระหว่างประเทศ
ตัวอย่างเช่น เมื่อเดือนเม.ย. ที่ผ่านมา ศาลฎีกามีมติ 5 ต่อ 4 ให้รัฐบาลทรัมป์สามารถ “กลับมาเนรเทศชาวเวเนซุเอลา” ที่ถูกกล่าวหาว่าเป็นสมาชิกแก๊งอาชญากรรมได้อีกครั้ง ภายใต้กฎหมาย Alien Enemies Act แต่ก็ระบุว่า ผู้ถูกควบคุมตัวต้องได้รับสิทธิในการต่อสู้คดีอย่างเป็นธรรมก่อนถูกส่งกลับประเทศ
ผลลัพธ์โดยรวมของคำตัดสินลักษณะนี้ไม่ได้เป็นเพียงการ “ยืนยันอำนาจดุลยพินิจของประธานาธิบดี” เท่านั้น แต่ยังเป็นการ “ขยายอำนาจของประธานาธิบดี” อย่างมีนัยสำคัญในทางปฏิบัติอีกด้วย
ทั้งนี้ ไม่ว่าศาลสูงสุดสหรัฐจะมีคำตัดสินออกมาอย่างไร ผลลัพธ์ครั้งนี้จะกลายเป็นตัวกำหนด “บรรทัดฐาน” และ “ความชอบธรรม” ของระบอบการปกครองสหรัฐยุคต่อไปว่า ระบบแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จะยังคงเป็นกลไกถ่วงดุลที่แท้จริงหรือไม่ หรือในทางกลับกันก็อาจได้เห็น “ยุคใหม่ของประธานาธิบดีสหรัฐ” ที่ถือครองอำนาจบริหารเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนกลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของประชาธิปไตยอเมริกันเอง
พิสูจน์อักษร....สุรีย์ ศิลาวงษ์